前 言

我国在节水管理制度建设、技术改造、节水载体建设、宣传教育等方面开展了大量工作，但节水相关财税、金融支持政策不够成熟，政策种类少，且覆盖的节水业务范围窄，难以满足节水工作实际需要。节水产业技术发展、企业节水改造、非常规水源生产等领域盈利能力不足，难以依靠自身实现良性发展。社会资本由于无利可图，不愿投入节水领域。经济政策支持不足已经成为节水管理的明显短板。

我国在开展节能减排过程中，积极借鉴发达国家的成熟经验，立足国情，制定了层次化、差异化的财税金融政策，并在执行中不断总结经验教训，持续改进。节水和节能两者同属“两型”社会建设和绿色发展范畴，业务特征相似，参照节能减排的做法，加强节水行业的经济政策研究，增加相关政策有效供给，对于推动节水型社会建设将发挥难以替代的重要作用。节能领域同为具有显著公益性、外部性的产业领域，其政策经验可供节水领域借鉴。节水相关的财税金融政策已取得了一定进展，但与节能领域的研究相比还不够全面深入，距离节水工作需要还有较大差距，亟待在实践中积极探索和完善。

节水与节能都具有公益性和明显的外部正效益。我国节能领域通过运用财税金融政策手段，促进了外部效应内部化。表1给出了我国节能、节水领域现状政策手段情况。

在节能领域，我国“十一五”以来密集出台了财税金融支持政策。通过设立专项资金、制定奖励办法和贴息政策，财政资金投入快速增长，“十二五”期间财政投入达到“十一五”的2.1倍，其中中央财政资金投入达到2160亿元。在税收优惠方面实施了所得税、增值税减免、投资抵免、减计收入等丰富的优惠手段。同时，积极营造促进融资政策环境，丰富发展融资手段，建立污染责任保险制度，为节能融资提供了灵活多样的渠道和模式选择，“十二五”期间全社会能效投资中政府外社会资金投入总额1.19万亿元，比“十一五”期间增加1.3倍。

我国节水支持政策以财政投资和贷款贴息为主，在节能减排政策框架下对节水给予了一些税收优惠和金融支持。

我国节能财税金融支持政策手段的运用比较全面，财税手段支持范围覆盖节能各主要领域，支持力度稳定增长;金融手段的支持政策涉及优惠贷款、债券、保险等工具，为融资提供了灵活多样的渠道和模式选择。我国节水领域侧重于使用财政手段，且限于对农业节水领域的财政投资和贷款贴息。

就国外经验而言，发达国家建立了政府扶持与用水者参与相结合的投资机制，在农业节水等公益性强的领域发挥政府主导作用。对于节水灌溉公用设施，政府主动承担工程建设与运营，以规避市场失灵;而农场内部田间节水设施费用，由政府、民间机构以及农户共同承担。美国、法国、澳大利亚、以色列等国政府对蓄水和骨干输水工程给予资金支持，用水者承担农场内部费用和大部分维护费用。美国对再生水厂建设投资免征企业所得税，英国对节水设施支出给予税收减免。美国、澳大利亚、日本等国对农业节水灌溉项目实行长期低息贷款政策。

相比而言，我国节水领域的支持政策与国外差距明显。我国节水缺乏稳定持续的资金支持和法规与配套政策，节水奖励管理制度和管理程序不够完善。节水税收优惠和基金、债券等金融工具纳入节能减排领域的政策体系，缺乏针对节水需求的系统考虑。节水产业公益性较强，流动资金有限，金融支持政策还处于探索阶段，贷款优惠政策没有得到落实，部分金融手段还不成熟，上市企业数量很少，资产证券化仅有单个案例，缺乏政策支持和试点探索。节水保险的相关制度还很薄弱，缺乏节水投入风险保障机制。

借鉴节能领域的政策经验，节水领域财税金融政策的手段可从以下几方面来进行完善:一是完善节水投资、补贴、奖励和贴息制度，形成持续支持政策，并研究建立节水领域政府采购制度。二是专门制定节水相关的税收优惠政策和优惠目录。三是引导金融机构对节水提供信贷服务，完善农业节水贷款制度，落实节水贷款优惠政策。四是完善节水保险制度，建立涉农信贷风险分担机制和农村金融风险补偿机制，开发农业节水相应险种。五是对节水产业上市融资提供政策支持。

我国节水与节能领域产业发展存在较大差距。“十二五”以来，我国节能服务产业规模保持增长态势(表3)。2019年，全国从事节能服务的企业6547家，从业人员76万人，总产值5222亿元，较上年增长9.4%。

我国节水产业在节水装备产品、工艺技术、基础设施建设等方面取得了一定成就，但目前节水产业产值仍然远低于节能行业。据不完全统计，现有从事节水装备产品生产的企业约2000余家，从事节水咨询服务的企业400余家。《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》(发改环资〔2016〕1629号)提出到2020年合同节水管理成为公共机构、企业等用水户实施节水改造的重要方式之一，节水服务产业快速健康发展。《国家节水行动方案》提出到2022年，培育一批技术水平高、带动能力强的节水服务企业。

近年来，水利部在开展节水服务产业方面进行了积极有益探索。合同节水管理从最初新兴的概念和零星试点，已发展了一批项目，“十三五”期间规划实施100个示范点。据估算，高效节水灌溉和工业节水2020年合同节水管理市场需求超过350亿元。但目前从全国层面看还处于探索阶段，进展比较缓慢。节水服务产业年产值不足节水产业的10%。

“十一五”以来，全社会能源利用效率大幅度提高，产品单位能耗水平逐渐接近国际先进水平。中国高耗能行业与国际先进能效水平之间差距约10%，其中火电、钢铁、炼油、造纸等产品能效水平与发达国家存在5%～10%的差距，而水泥、乙烯、烧碱等产品能效存在10%～20%的差距。

相比之下，我国各行业用水效率仅接近或达到国际平均水平，与先进水平还有较大差距。我国2016年，万元GDP用水量94立方米，折合成万美元GDP用水量为624立方米，明显高于欧洲国家平均万美元GDP用水量171立方米和北美国家平均万美元GDP用水量327立方米的水平。各行业节水还有较大潜力，农田灌溉水有效利用系数0.54，低于国际上0.7～0.8的先进水平;万元工业增加值用水量51立方米，是日本的4.6倍，德国的1.4倍;城镇管网漏损率平均为15%，远落后于发达国家8%～10%的水平。

通过上述比较可见，我国节水行业与节能行业相比，发展规模和效率水平均明显落后，其重要原因在于节水的政策支持体系尚不健全，支持力度和范围与节能领域存在差距。

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