党的十九大报告指出，环境治理要着力解决突出环境问题。随着近年来中国相继出台污染监测垂直管理以及河长制、湖长制等水污染治理政策，属地内环境问题得到大幅度改善，流域跨界污染正成为当前中国最为突出的环境问题之一。有效解决流域跨界污染这一“牛鼻子”问题，首要在于廓清流域跨界污染形成的机制。如此才能精准施策，破解长期以来跨界污染治理难题，推动新发展阶段中国生态环境根本性治理与经济高质量发展。
现有研究普遍认为，跨界污染是环境分权体制下地方政府间环境政策协调不足的典型后果，几乎一致将地区间差异性的环境规制执行力度视为引发跨界污染的唯一机制。基于此，当前中国跨界污染治理的主要思路在于强化地方政府间的环境政策协调。然而，近年来省界监测的化学需氧量和氨氮浓度仍然高于非省界，地区间环境政策的协同治理未能根治中国流域跨界污染。
问题出在哪里？本文认为，地方政府具有自由裁量空间的地方性政策绝不仅环境政策一项。在中国特色的“以地谋发展”模式下，作为地方政府吸引企业迁入的主要工具，土地出让干预也是具备跨界污染条件的边界县能够加以利用进而产生跨界污染的政策渠道。对于污染企业而言，宽松化的土地出让政策相比弱化的环境政策甚至更具吸引力。因此，仅仅通过环境政策的协同，难以避免地方政府通过土地出让干预产生的跨界污染后果。跨界污染治理的关键不仅在于促进地方政府间就环境协同治理达成一致，更在于对地方政府土地出让行为的规范，使得土地出让政策与环境政策之间达成污染治理目标的协同。
金刚、沈坤荣和李剑发表在《中国工业经济》2022年第3期上的论文《“以地谋发展”模式的跨界污染后果》创新性地构建了一个包括临河县政府、省级政府以及污染企业的跨界污染理论模型，廓清了具备跨界污染条件的下游临河边界县地方政府通过增加土地出让供给吸引污染企业迁入的微观机制。在此基础上，基于中国20条主要跨省河流附近的177个省界县，结合2001—2013年中国工业企业污染数据库、中国工业企业数据库以及2007—2013年土地出让微观数据库，实证检验了具备跨界污染条件的地方政府的土地出让干预行为与跨界污染的因果关系。
研究主要发现：在省级行政边界地区，河流流经的上游省份下游县相比之下有着更多的水污染密集企业集聚，省级行政边界的跨界污染确实存在；具备跨界污染条件的下游临河边界县的土地出让面积越大，水污染密集企业数量越多，“以地谋发展”模式在下游临河边界县确实会产生跨界污染后果。并且，下游临河边界县地方政府通过环境规制或税收征管干预均未能显著改变污染企业数量。为了缓解地方政府土地出让干预行为的内生性问题，采用地形坡度与利率的交互项构造地方政府土地出让干预的工具变量，处理内生性问题后主要结论依然成立。
进一步研究发现，2008年原环境保护部出台的《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》未能根本解决跨界污染问题。当中央政府加强对省际行政边界水污染治理的监管后，地方政府开始依赖土地出让干预这一较为“隐蔽”的方式引致跨界污染。在减排压力越大的省份，具备跨界污染条件的边界县地方政府通过土地出让行为驱动跨界污染的效应就越大。下游临河边界县通过土地出让干预行为吸引了更多污染密集企业迁入，这些迁入企业的平均污染强度并不高于本地已有企业，导致地区的污染呈现总量增加而强度不变的现象。无论是国有企业，外资企业还是私营企业都受到下游临河边界县土地出让干预行为的影响而参与到跨界污染中。省级政府可以避免省内市际边界县地方政府通过土地出让干预引致跨界污染，从而能够有效遏制省内市际边界县的跨界污染问题。
本文研究发现对于当前中国破解跨界污染治理难题具有重要的政策启示。
（1）跨界污染治理政策宜“疏”不宜“堵”。当前，中央政府对于省际跨界污染的治理主要遵循“堵”的思路：通过纵向干预促进上下游省级政府就环境治理达成协同，并且在省际边界设立国控监测站点加强垂直监管的效果，试图从源头上堵住跨界污染。然而，跨界污染问题是与环境治理之外的其他政策因素联动的，解决跨界污染问题不能仅仅局限于环境治理领域，需要环境政策之外其他地方性政策的协同改革。尤其需要加快土地政策改革，推动市场在土地配置中起决定性作用，避免地方政府对土地出让的过度干预，彻底告别“以地谋发展”模式。需要将跨界污染治理的重心从堵住地方政府的环境政策弱化空间转向引导地方政府的高质量发展路线。通过政策导向推动各地区选择适合的产业升级方向，摆脱经济发展对环境的损耗，根本改变地方政府的引资偏向。
（2）跨界污染治理模式宜变属地管理为流域治理。省际边界存在跨界污染而省内市际边界不存在，究其原因在于，省级政府一方面通过土地出让指标配置矫正了非省际边界地区“以地谋发展”模式的跨界污染后果，另一方面又通过土地出让指标配置助力具备跨界污染条件的边界县扩大土地出让规模，进而产生跨界污染后果。这一正一反的效果反映了省级政府在流域污染治理中的属地管理思维，在地方主义的影响下，为了降低属地治污成本，不惜损人利己。流域跨界污染治理的关键就在于打破行政区划的人为割裂，采用河长制而非省长制，将河流流经的各个省份视为一体，压实地方主要领导的治理责任，匡正地方主要领导的治污激励，实现省际边界污染外部性的内部化。
（3）跨界污染治理目标宜变强度控制为总量控制。当前，在地方政府引资前，项目环境影响评价总体强调单个项目的环境影响，缺乏环境治理的总体和系统思维。尽管从个体角度而言，省界地区吸引的污染企业能够满足辖区环境治理的要求，但是总量上加剧的跨界污染效应对于下游地区环境承载能力的威胁亟需关注。针对省际跨界污染的治理亟需总量控制思维，不仅需要避免上游地区污染大户的出现，也要严格控制上游地区“合格”污染企业的数量。
