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认知偏差与税收遵从意愿

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2022/04/18 08:58发布
行为金融研究
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行为金融认知偏差、税收认知偏差与税收遵从意愿
一、引 言

众所周知,税收遵从对一国税制顺利实施并达成税收政策的预期效应至关重要。首先,虽然规则是约束纳税人遵从税法的重要手段,但任何正式规则都无法做到无所不包、绝对完备,都需要社会主流观念、习俗等非正式规则加以配合,而纳税人遵从意愿的普遍提高有利于遵从友善的非正式规则的建立。其次,自愿遵从不但会直接提高纳税人的申报率,甚至可能因其更愿意主动学习税法、主动寻求税务中介机构的帮助等而提高其申报准确性。所以,纳税人税收遵从意愿的提高能够进一步保障税法的切实执行和税收征管成本的降低。正因如此,税收遵从长期以来一直属于税收研究领域的热点,大量文献从各个方面对其进行了分析。依据标准经济模型的税收遵从理论从预期效用理论出发,认为纳税人在税收遵从决策中追求自身预期效用的最大化,其申报收入的多少受税率、逃税被查出的概率、处罚力度等的影响(Allingham 等,1972),随后,逃税的心理成本被引入了模型。而随着行为经济学的发展,越来越多的研究被建立在了有限理性的假设之上。一些研究发现公共品的供给状况、财政转移支付状况、其他纳税人的行为等都会影响纳税人的主观公平感,进而影响其税收遵从;纳税人对政府及税务机关的观感也会影响税收遵从。本文首先分析了个体的有限理性可能导致认知偏差的成因,其次分析与税收遵从意愿相关的认知偏差的类型及其成因,最后提出相关的政策建议。

 

二、认知偏差的成因

传统经济学假定个体是完全理性的,拥有完全信息、完美的信息处理和决策能力,能够毫无成本地在瞬间作出最优决策;同时,个体是情感和道德中性的,即其仅仅追求经济利益最大化,不会因情感和道德而影响自身决策。这种理性人假设是严重脱离现实的。在现实世界中,个体是有限理性的,这种有限理性体现在如下几个方面。首先,个体无法拥有完全信息。个体所获得的信息是不完全的,且正确信息与错误信息混杂,而人们普遍缺乏必要的鉴别能力。其次,个体不具有完美的信息处理和决策能力。个体处理信息和作出决策是有成本的,当信息比较复杂时,处理和决策成本会相当高。同时,即便付出了高额的信息处理和决策成本,许多情况下也无法达成最优决策。最后,个体是具有情感和道德的,会追求公平和互惠,甚至会因此放弃一定的经济利益,从而无法实现经济视角的效用最大化。

有限理性导致了如下现象的产生,进而形成了认知偏差。

(一)启发式

Tversky 等(1974)指出,在不确定背景下,人们往往依靠启发式原则(heuristic principles)简化对未来事件发生概率或不确定数值估计的复杂性。启发式包括代表性启发式、易得性启发式、从锚点调整启发式。简言之,个人在不确定性环境中,面对不完全信息和自身有限的信息处理能力,会摒弃精确的计算和判断,而仅仅根据自身的习惯性思维、容易记起的以往经历等进行大致的估计,甚至以恰好得到的某个不相干的数字(锚点)为基础做一点调整即对某个不确定的数值进行判断。这种基于直觉的启发式能够显著降低判断成本,提高判断的效率,但是,毫无疑问会导致认知偏差。

(二)理性疏忽

理性疏忽(rational inattention)理论最早由Sims(2003)提出,当然也建立在认知局限之上。该理论认为,虽然关注的信息越多决策越准确,但是个体的信息处理能力是有限的,对信息的关注是有成本的。因此,面对大量的信息,个体不得不在获取更多信息以优化决策与节约关注成本之间进行权衡,并对关注多少信息以及关注哪些信息作出决定,从而会有意忽略一些其认为与决策的相关性较低的信息。显而易见,理性疏忽也会由于对部分信息的主动放弃而导致认知偏差。

(三)证实偏差

证实偏差(confirmation bias)指个体致力于寻找和重视符合其预设观点的信息,以验证其预设观点的正确性,而忽略那些与其预设观点不符的信息。即个体具有先入为主的倾向,只相信自己愿意相信的东西。证实偏差能够促成“预设观点→选择支持其观点的信息并忽略违背其观点的信息→进一步强化其预设观点”的循环,因此,当个体的预设观点存在错误时,其不但无法通过吸收正确的外界信息加以矫正,反而可能由于对外界信息的选择性使用而强化其错误观点。证实偏差也会导致并强化个体的认知偏差。

(四)框架效应

框架效应(framing effect)指对于同一个问题,不同的表述方式会直接影响人们的主观判断(Tversky 等,1981)。如果描述某个事物时强调的是其所带来的收益,则该事物就容易被接受;而如果强调的是其所带来的损失,则该事物就容易被拒绝。因此,框架效应的存在会导致个体对同一个事物的认知产生偏差。

(五)不公平厌恶

现实中的人是有限理性的, 有情感和道德,注重公平,因此,个体往往具有不公平厌恶(inequity aversion),即其对公平的偏好往往会影响其对客观事物的主观感知,从而产生或者加剧认知偏差。如,传统经济学的理性人模型认为个体的效用完全取决于其自身的收益或损失,而与他人的状况无关,但现实中不公平厌恶的存在则往往使人际比较成为影响个人主观感受和效用的重要因素。当个体认为其获得的收益(或遭受的损失)高于(或低于)他人时,就会获得额外的主观效用;反之,则会认为自己受到了不公平对待,即使其收益的绝对额很高,也会产生相对剥夺感(relative deprivation),降低主观效用。

此外,上述因素除独立起作用之外,往往还相互交织、相互影响,从而共同决定个体的认知偏差。

 

三、与税收遵从意愿相关的认知偏差类型及其成因

根据已有研究,税收遵从意愿主要受如下因素影响。第一,税负水平、逃税被查出的概率及处罚力度。绝大多数经验证据表明税收遵从程度会随税率提高而下降(Alm,2018),因此,可以合理推定税负水平越高税收遵从意愿越低。而逃税被查出的概率及处罚力度均与税收遵从意愿成正比。第二,公共品供给状况。公共品的供给数量、供给方向、供给效率及纳税人在公共品供给方面的知情权均会影响税收遵从(肖建华,2013;谷城 等,2018)。第三,纳税人对政府及税务机关的观感。纳税人对政府的信任程度、对税务机关执法行为和纳税服务的看法会影响税收遵从(杨得前,2009;张仲芳 等,2015;何晴 等,2019)。第四,税收公平状况。若税法对纳税人公平对待,且其他纳税人遵从税法的状况良好,纳税人就更愿意遵从税法。

由于个体的有限理性,纳税人可能产生许多相关的认知偏差,从而改变上述税收遵从的影响因素,进而影响其税收遵从意愿。这些与税收遵从相关的偏差及其成因主要包括以下四类。

(一)对自身实际税负的认知偏差及其成因

众多研究表明,纳税人对其自身税负往往缺乏准确认识,其主观认定的税负与真正承担的客观税负之间可能存在相当大的差异。毫无疑问,这种认知偏差会影响纳税人的税收遵从意愿。而导致纳税人自身税负认知偏差的原因是多重的。

1.税制的复杂性是导致税负认知偏差的根本原因。一国的税制一般为复合税制,包含分属不同税类的多个税种。每个税种的制度又包含多种要素,纷繁复杂。仅以税制要素中的税率和税基为例。税率包括定额税率、比例税率和累进税率,在此基础上还有一般税率和特别(优惠)税率,有时不同税目实行不同类型、不同水平的税率;税基的规定更是复杂,往往涉及各类收入、成本费用及损失的确认,而类目繁多又变动频繁的税收优惠政策多数也会对税基构成不同程度的影响。这些税制知识,即使是专业人员都须花费大量精力研究才能大致掌握,对于缺乏财税知识的普通纳税人而言,想彻底明了更难。因此,纳税人一般会选择理性疏忽和启发式原则,不去收集和处理所有的涉税信息,而是仅关注涉税信息中容易获得的部分,再结合自己以往的经验,采用简单的直觉推断判定自身税负。这就会导致纳税人认定的自身税负异于真实的客观税负。如纳税人可能仅仅依据恰好在网络上看到的某个网帖的观点建立自己对税负的主观认知,而不会花费时间和精力了解全面准确的税制信息并核实这种观点的正确性;当涉税信息较繁杂时,纳税人会片面攫取宣传频率较高的信息,或下意识认同宣传频率较高的观点,从而在此基础上认定自身税负水平。这种状况虽然在很大程度上降低了认知成本,但毫无疑问会导致认知偏差。

此外,基于框架效应,在税收信息发布时,由于表述方式原因可能会使纳税人对税负的高低产生不同的感觉,有些表述容易导致纳税人认为税负提高。如,与间接税相比,作为直接税的个人所得税具有更高的再分配能力,因此,我国近年来一直致力于降低间接税比重、提高直接税比重改革。但是,如果在个人所得税改革时将信息发布的主基调设定为“改革个人所得税,提高直接税比重”,则一些缺乏专业知识又没有耐心细致研究具体改革内容的纳税人可能产生税负要提高的印象,进而会忽略改革针对较低收入者、有抚养赡养义务者等设定的税负降低措施。

2.税收突显性影响税负认知偏差。简而言之,税收突显性(salience)指纳税人能够感知税收并将其用于决策的程度,因此,突显性不高的税收可能会使纳税人低估自身税负。税收突显性很大程度上也与纳税人的理性疏忽和启发式有关。纳税人不可能掌握所有的税收法规,其注意力更容易被较明显的容易识别和理解的涉税信息所吸引,而较为隐晦或不够简洁明了的信息往往就被忽视,从而导致即使实际税负相同,税收的表现形式不同对纳税人的冲击就存在差异的现象,进而使得纳税人感知的主观税负异于真实的客观税负。

税收突显性的高低受多种因素影响。就不同税种而言,直接税的突显性往往高于间接税;就税率而言,当实行累进税率时,直接在税制中列示的边际税率的突显性往往高于需要自行计算的平均税率,而当税率水平较高时其突显性一般也会提高;就税收的不同标注形式而言,价格标签上单独标注的税收其突显性一般高于不在价格标签上标注的税收;就不同的纳税方式而言,与源泉扣缴相比,纳税人自行缴纳时税收的突显性更高,同时,纳税人以现金方式纳税时的税收突显性高于以电子支付方式纳税时的税收突显性。较高的税收突显性会促使纳税人对自身税负的认识更加清晰,而若税收缺乏突显性,则可能会导致纳税人在一定程度上忽略承担的真实税负,形成税负“被隐藏”的效果,导致认知偏差。

(二)对公共品供给状况的认知偏差及其成因

现实中公共品种类众多,从教育、医疗、基础设施到治安、国防,涵盖范围广泛,相关供给信息含量远远超出了普通纳税人的认知能力。因此,理性疏忽、启发式在纳税人对公共品供给的认知中就发挥了巨大作用,导致纳税人对公共品供给的主观认知偏离客观状况。

1.公共品供给的复杂性导致公共品供给状况认知偏差。如前所述,公共品的供给状况异常复杂,给纳税人全面准确了解相关信息造成了巨大障碍。与税制复杂性导致税负认知偏差的机制相似,公共品供给的复杂性也会促使纳税人采取理性疏忽和启发式等手段建立对公共品供给状况的认知,从而产生认知偏差。若公共品供给信息不够透明,或公布方式有缺陷,如缺乏普通纳税人常用的大众媒体途径、信息表述过于专业化等,更易引发纳税人对公共品供给状况的认知偏差。

2.财政幻觉降低纳税人对公共品供给的评价。财政幻觉(fiscal illusion)指纳税人忽略或低估公共品的价格,其与税收突显性关联密切。出现财政幻觉时,纳税人体会到的是享受的公共品,而漠视获得公共品的代价(支付的税收)。这种状况直接导致纳税人过高的公共品需求。由于公共品的实际供给无法匹配纳税人过高的公共品需求,结果是纳税人对公共品供给状况的主观评价过低,主观评价与公共品的真实供给状况发生偏离。由于个人所得税等直接税直接由个人缴纳,税收突显性较高,而增值税、消费税等间接税的税收突显性较低,因此财政幻觉在以间接税为主体税种的国家更易出现。在我国,2019年作为间接税的增值税和消费税占税收收入的47.41%,而个人所得税仅占税收收入的6.57%,且个人所得税的大多数属于源泉扣缴,因此,我国也存在滋生财政幻觉进而引发公共品供给认知偏差的土壤。

(三)对税务机关观感的认知偏差及其成因

如前所述,纳税人追求公平和互惠,因此若与税务机关相关的事例触发不公平厌恶,则可能损害其对税务机关的观感,从而导致认知偏差。

1.片面或错误信息导致对税务机关的认知偏差。片面或错误信息本身会导致认知偏差,而证实偏差会加剧这种认知偏差。在自媒体发达的网络时代,片面或错误信息充斥,当这些信息涉及税务机关时,就可能引发纳税人的认知偏差。而若纳税人本身就存在偏见,证实偏差会进一步强化这种偏见。

2.税务机关工作中的某些要求可能会引发认知偏差。由于个体是注重公平和互惠的,因此,若纳税人认为其没有被税务机关平等友好地对待,就会产生对税务机关的负面印象。比如,税收法规往往有较细致的规定,有可能需要纳税人在办理某些涉税事项时面临如填表、审批、设置特别的账目等多种手续。这些程序对于税务工作的顺利实施是必要的,但是如果缺乏适当的解释,可能会导致纳税人误以为税务机关设置的程序过于繁复,给其造成了不必要的麻烦,从而对税务机关产生负面印象。

(四)对税收公平的认知偏差及其成因

若纳税人误以为其较其他纳税人承担了更重的税负,就会产生对税收公平的认知偏差。这种误解主要来自两个方面:首先,纳税人误认为税务机关执法行为的公正性存在问题,如误认为税务机关对其执法严格而对其他某些纳税人执法宽松,从而导致其税负更重;其次,纳税人误认为其他纳税人存在较实际状况更严重的逃避税行为,从而错误认为他人承担更低的税负。究其原因,多数纳税人并不具备足够的涉税专业知识,无法搜集和掌握全面信息并辨识信息的正确与否。在各种信息泥沙俱下、鱼目混杂的环境中,理性疏忽、启发式会导致其对税收公平性的认知发生偏误,而证实偏差则会进一步加深这种偏误,使得纳税人误认为自身承担了更高的税负,从而产生相对剥夺感。

简而言之,上述认知偏差都会通过改变税收遵从的影响因素进而左右纳税人的税收遵从意愿。以税负为例,真正决定税收遵从意愿的是被认知偏差扭曲后的纳税人主观税负,而非其承担的客观税负。即不论客观税负的水平如何,是提高还是降低,均不会对税收遵从构成直接影响,而只能通过作用于主观税负而对税收遵从构成间接影响。其他因素对税收遵从的影响机制也与税负类似。因此,即使客观状况相同,但只要纳税人的主观感知不同,纳税人的税收遵从程度就会存在差异。所以,要促进税收遵从,必须关注上述认知偏差。

 

四、相关政策建议

根据前文分析,笔者认为,我国应从以下几个方面着手,消除不利于税收遵从的认知偏差,提高纳税人的税收遵从意愿。

(一)降低纳税人主观税负感知

1.重视理性疏忽、启发式所可能导致的效应。应当采用纳税人主观感受良好且印象深刻的减免税措施。一方面,相对于税基,纳税人对税率更加敏感(Blaufus 等,2013)。因此,不少国家在税制改革中利用了这一点,降低税率与拓宽税基并举,在实际税收收入并未降低的情况下,使纳税人“感受”到了减税。这说明,即使最终的实际税负相同,不同的税制措施却会使纳税人主观感受到不同的税负。另一方面,简洁明了的减免税措施,更容易使纳税人感受到税负的降低。在我国近年来的大规模减税降费中,降低增值税税率、提高增值税小规模纳税人起征点等措施均具有简洁、容易理解和记忆的特点,对于降低纳税人的主观税负感知具有较好作用。在今后的税制改革中,也应当尽量选择类似措施,而减少复杂、不够直观从而不利于纳税人理解记忆并产生深刻感受的减免税手段的应用。

此外,当减税时,要通过多种途径加强宣传减税措施及其积极效应,建立和强化纳税人的正面联想,同时要避免以专业化语言长篇大论地表述,而是集中总结若干希望纳税人关注的主要措施或观点,使用通俗易懂的大众语言或直观的图例,努力在浩瀚的信息海洋中使纳税人更容易注意到并能够产生较深刻的记忆,从而实现对纳税人主观感知的必要引导,降低纳税人的主观税负感知。

2.重视框架效应,改良话语方式。在进行税制相关信息的发布和宣传时,需要注重框架效应,即应当以更恰当的表述方式对税收改革进行宣传。例如,同样是宣传个人所得税改革的公平效应,将主基调定位于“提高费用扣除额,降低甚至免除较低收入者税负”“设立专项附加扣除,降低相关纳税人税收负担”等,就比聚焦“提高直接税比重”能够给予纳税人更好的主观感受,进而有利于降低纳税人的主观税负感知。总之,在税收宣传时,要充分考虑纳税人的感受,要采用有利于对纳税人进行正面引导的话语方式,对改革为纳税人带来的税收减免,一定要进行简要提炼并在报道的标题或副标题等显著位置列示。这种基于纳税人感知的正面报道、宣传方式,会使纳税人对税制改革具有更正面的主观感受,从而降低其主观税负感知。

3.尽量用突显性较低的税种或课征方式筹集税收收入。如前所述,相对直接税,间接税的突显性更低,更不易引发纳税人对税收负担的感知。因此,从提高税收遵从的视角而言,应尽量用突显性较低的间接税筹集税收收入。当然,政府的目标是多元的,税制的再分配效应也是政府非常重视的,因此,在采用间接税获取收入时,还须尽量兼顾公平。比如:可以在增值税中对于某些生活必需品设置一定的税收优惠;在消费税中适当加大对奢侈品的课税力度,并将课税范围扩大到奢侈性服务。

对于突显性较高的个人所得税而言,一方面应继续大力推行源泉扣缴,另一方面在制度设计上最好能够多预扣,以在汇算时能够产生退税。因源泉扣缴的突显性较低,不会对纳税人的主观感知产生过高的冲击,但退税却会给予纳税人较好的心理感受。在今后自然人税收逐步提高的背景下,大力推行以微信、支付宝等电子方式缴税也会降低税收突显性,减轻纳税人的“税痛感”。

(二)改善纳税人对公共品供给的主观评价

要改善纳税人对公共品供给的主观评价,当然应当首先优化客观的公共品供给种类、数量和效率,但是,也应当特别重视那些可能导致纳税人产生认知偏差的因素。

1.强化纳税人对公共品供给的知情权和话语权。在与纳税人工作生活密切相关的公共品供给方面,应当及时通过各类渠道公布相关信息,以维护纳税人的知情权,同时,对于一些地方性公共品,应当建立适当的纳税人偏好表达机制,并给予其必要的话语权,减少其因误解和自身缺乏话语权而对公共品供给产生的偏见。

2.强化舆论引导。应加强对公共品供给正面信息的发布和展示,优化发布形式,提高发布频率。当前,各级政府投入了大量资金,打造了道路、公共交通、通信基础设施等涵盖范围广泛的公共品。为使纳税人了解全面准确的公共品供给信息,在网络发达的当今,除在主流媒体发布信息外,还应当注重公众喜闻乐见的新媒体渠道,如抖音、快手等,并采用更加活泼的形式,如动漫等,甚至努力打造网红号,对公共品的供给进行展示,以吸引纳税人获取较全面的公共品供给信息,并对公共品供给留下深刻记忆。

3.努力削弱财政幻觉。财政幻觉根源于对公共支出的税收成本缺乏了解,当纳税人获得更多相关信息后,其对公共支出的偏好就会降低(Csontos 等,1998)。因此,应当强化对公共品与税收之间关系的宣传,使纳税人建立公共品供给与税收之间的关联意识,对公共品的供给成本具有正确的认知,从而打破财政幻觉,确立适度的公共品需求,避免纳税人因公共品的实际供给无法满足其过度需求而对公共品供给产生不满。

(三)消除纳税人对税务机关的认知偏差

首先,应优化信息引导。与前述措施类似,一方面,应当加强正确信息的宣传。可将税务机关对税收征管和纳税服务的改进努力通过多种渠道、采用多种方式尽可能送达各类纳税人,同时注重对优秀税务人员的典型宣传。因为,具体事例能够对个人的认知产生更强烈的冲击。另一方面,应当研究错误信息的类型和内容,针对这些错误信息进行拨乱反正。

其次,通过各种方式强化对纳税人的解释和引导,使其理解相关规定和工作程序的设置原因,从而对税务机关的工作产生共情。

(四)优化纳税人对税收公平的感知

首先,进一步加强纳税人对税收执法公平的正确感知。一方面,应当通过改良税法在一定程度上缩减基层税务机关的自由裁量权,并进一步借助计算机程序排除可能存在的人为干预等现象,在客观上遏制税收执法的因人而异;另一方面,可通过包括新媒体在内的各类媒体及时发布有关税收执法的全面信息,对于一些税收执法大案等典型案例,更要着重从“税法面前人人平等”的视角多加剖析,尽可能使纳税人对税收执法状况形成较全面正确的了解,避免其因信息缺乏而产生主观臆测或被错误信息误导。

其次,强化对纳税人客观纳税状况的评估和信息发布。目前我国已经实行企业纳税人纳税信用等级评定制度,国家税务总局颁布的《纳税信用管理办法(试行)》中还规定税务机关主动向社会公告年度纳税信用评级为A 级的纳税人名单,这就形成了对企业纳税人客观纳税状况的权威官方评价。今后,应当强化对自然人纳税人纳税状况的评估和发布机制,以为纳税人正确认识他人纳税状况提供较权威的依据,从而矫正其可能存在的认知偏差。

 

 

 

*文章来源:税务研究

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