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构建中国国家战略科技力量的途径与对策

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2022/04/21 08:12发布
创新研究
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创新研究——构建中国国家战略科技力量的途径与对策

摘要:当前,中国正处于全面构建国家战略科技力量的关键发展阶段。摆在中国学者面前需要深入探究的重大研究命题是,究竟什么是符合中国国情的国家战略科技力量?如何科学化解中国当前阶段在推进建设国家战略科技力量体系中的诸多机制体制障碍?综合分析构建中国特色国家战略科技创新力量的核心架构与内在逻辑关系,以及布局中国国家战略科技力量过程中暴露出来的核心问题和突出障碍,可从如下四个方面予以突破,即尽快构建社会主义市场经济条件下的新型举国体制、主动打造深刻体现中国优势的政产学研的新型贯通体系、充分夯实国家在“0—1”环节的原始创新和颠覆性技术创新主导的基础研究与应用基础研究领域的主体地位、全面构建科学研究和技术创新一体化的新型激励体制。

 

进入21世纪以来,全球经济竞争格局出现了由要素规模优势向创新综合优势深度转变的重大现象,在1970年代后形成的广泛联结发达国家和发展中国家利益的全球价值链体系,逐步演化和进入到发达国家之间以及发达国家和新兴国家之间以科技创新领域为主导的综合国力发展竞争格局。

 

一方面,科技创新自主能力愈发成为一国综合国力竞争的核心组成部分,成为全球发达国家之间和发达国家与新兴大国之间国家发展战略竞争的焦点所在,从表面上看,科技创新的竞争层次似乎落在微观层面的科研机构和跨国公司。然而,从深层次来看,科技创新已不再仅仅是一国的科研机构和微观企业的个体活动,而是政府、科研机构、企业之间的“风险共担、利益共享”的集体行为。政府必须在总体上对于以原始创新、前沿探索式研究为主导的基础研究领域,针对关乎能否抢占高技术产业和战略性新兴产业全球制高点的颠覆性技术创新、关键共性技术创新、关键核心技术创新主导的应用基础研究,以及科学研究和技术创新知识的生产、扩散和应用进行规划和引导。因此,科技创新活动必须由微观企业层面上升到国家战略层面,国家战略科技力量体系便应运而生。

 

另一方面,以美国为首的西方发达国家为了维护自身在全球价值链体系中高端环节的垄断地位,针对中国这样的新兴大国自主创新能力的培育和提升,越发采取联盟式的技术封锁和遏制策略。特别是利用自身在重点产业链和创新链体系中的综合领先优势,针对处于创新追赶阶段国家的本土高科技跨国企业采取违背市场公平竞争原则的全面技术围堵和遏制策略,既破坏了遵循市场公平竞争原则的全球经济和贸易治理机制,也严重干扰了发展中国家最为基本的经济发展安全权利。为此,国家战略科技力量愈发成为发展中国家应对发达国家不合理竞争手段的核心战略举措。

 

针对全球经济竞争格局出现的这种重大变化态势,中国政府很早就认识到采取国家战略科技力量的极端重要性。中共十九届五中全会公报提出,坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。同时,首次将“强化国家战略科技力量”上升为中国的重大发展战略之一。在国家“十四五”规划纲要中,更是从顶层设计和具体举措角度,部署了中国今后一段时期内实施和强化国家战略科技力量的核心目标及具体途径。然而,摆在中国学者面前仍然需要深入探究的诸多重大研究命题是,究竟什么是符合中国国情的国家战略科技力量?如何科学化解中国当前阶段在推进建设国家战略科技力量体系中的诸多机制体制障碍?正是基于这样的客观事实,秉持“中国学者讲好中国故事”的基本立场,本文试图探索和阐述当前中国如何构建中国特色国家战略科技力量的途径与对策这个重大问题。

 

一、当前关于构建中国国家战略科技力量的认知误区与内在缺陷

 

依据观察和思考,令人担心的是,当前中国在构建中国特色的国家战略科技力量的进程中,可能会存在以下四个方面的认知误区与内在缺陷:

 

第一,不能仅仅强调政府投入力量,而应彰显政府和市场各自功能的有机结合力量。从国家战略科技力量的概念来看,“国家战略”容易让人联想到国家是承担一国科技创新活动的主体力量,极易将“国家战略”内涵的“规划”模式混同于“计划”模式。因此,完全依赖国家财政投入主导模式甚至是沿袭计划经济思维的分配逻辑,应该是国家战略科技力量的主体逻辑。依据笔者判断,这是当前中国各级政府特别是地方政府在落实国家战略科技力量进程中最容易产生的认知误区。然而,从科学逻辑角度来看,中国特色的国家战略科技力量,尤为强调的是两个基准点:

 

一是充分融合政府和市场有机结合功能的新型举国体制;

 

二是强调从国家战略科技力量到企业技术创新能力的贯穿式、整体式发展思维。

 

中,构建和布局充分融合政府和市场有机结合功能的社会主义市场经济条件下的新型举国体制,是中国特色的国家战略科技力量的核心逻辑。一方面,须强化政府在具有外部性特征和公共产品属性的基础研究和应用基础研究领域的主体责任,充分提升政府财政投入在这些创新领域的投入主体地位;另一方面,要激发市场中的微观企业在具有商业开发价值的工程化和产业化研究领域的投入主体地位。二者应各有明确边界,不可相互越位乃至错位。

 

第二,不能仅仅重视国家重点实验室、国家工程中心或大学等专业化科研机构,而是要注重政产学研的贯通体系作用。在部分地方政府看来,既然是要构建国家战略科技力量,首要的任务就是要提升和强化国家层面以原始创新、前沿创新为主导的基础研究自主能力,而执行国家基础研究能力的往往是国家重点实验室、国家工程中心、大学等专业化科研机构。因此,全力争取国家层面的国家重点实验室、国家工程中心在本地区的落地,积极发展和扩张本地的大学研究机构,就可以在国家战略科技力量的布局中争取到发展先机。然而,中国特色的国家战略科技力量,强调的是从国家战略科技力量到企业技术创新能力的贯穿式、整体式发展思维。由此,从中国特色的国家战略科技力量的根本性目标来看,其核心在于构建“国家战略科技力量+企业技术创新能力”一体化体系。换言之,就是要塑造以“国家重点实验室、国家工程中心或大学等专业化科研机构+现代化产业体系”为主导的系统性发展观。

 

第三,不可仅瞄准原始创新或基础研究,而是要聚焦从基础研究到应用基础研究再到工程化产业化的全创新链过程。基本逻辑是,基础研究自主能力是体现一国国家战略科技力量的基础性构成部分。关于中国特色的国家战略科技力量,最容易产生认识误区的是,国家战略科技力量必须侧重发展以原始创新、前沿创新为主要内涵的基础研究,从而导致对促进创新链和产业链的融合发展模式加速形成的轻视甚至忽略。当前,中国经济高质量发展模式的强化,面临两方面的桎梏:一方面,相对美国等主要发达国家,中国的基础研究自主能力仍相对落后;另一方面,虽然中国已成为世界上制造业规模最大的国家,但“制造大国”并不代表“制造强国”。在整体层面来看,中国的制造业部门的综合竞争优势,特别是自主创新能力体现出的竞争优势,仍较大幅度落后于美国为首的西方主要发达国家。导致当前中国在众多产业链中关键核心技术创新领域,面临“卡脖子”式的制约困局,威胁中国的产业链最为基本的发展权利。因此,中国特色的国家战略科技力量,不仅是要全面提升中国在原始创新、前沿创新主导的基础研究自主能力,进入创新型国家前列,更在于要聚焦从基础研究到应用基础研究再到工程化产业化的全创新链过程,尤其要谋求创新链和产业链的融合发展体系,利用创新链中的综合自主能力,推动和强化中国产业链在全球的综合竞争优势和经济发展权利。

 

 

第四,不能仅看重单个科研机构或跨国企业的研发能力或市场竞争力,而应聚焦世界级产业集群的全球竞争力方面。一国的国家战略科技力量必须有“看得见、摸得着”的载体平台,一般表现在一国的大学科研机构的全球创新领先实力和规模庞大的高科技跨国企业的全球竞争优势。对于以美国为首的西方发达国家而言,既拥有长期处于全球一流水平的大学科研机构,也拥有众多富可敌国的高科技跨国公司,这两个方面的综合实力构成了西方主要发达国家的国家创新实力形象。然而,就中国特色的国家战略科技力量而言,既要发展与发达国家在全球市场上同台竞技的本土高科技跨国企业,也要打造全球具有影响力和领先力的大学科研机构,更要培育出具有全球一流水平的世界级先进制造集群。所以,中国特色的国家战略科技力量必须延伸到企业技术创新能力的提升和世界级先进制造集群的培育方面,形成“国家战略科技力量+企业技术创新能力+世界级先进制造集群”融合发展的“三位一体”的国家创新体系,从而构成一个相对完整的国家战略科技力量体系。

 

二、构建中国特色国家战略科技创新力量体系的核心架构与内在逻辑关系

 

(一)国家战略科技创新力量体系的组成架构

 

国家战略科技力量是构建国家科技创新体系(简称“国家创新体系”)的核心组成部分。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》指出:国家科技创新体系是“以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统”。具体来看,国家科技创新体系,主要是由创新主体、创新基础设施、创新资源、创新环境、外界互动这五大要素组成。因此,国家战略科技力量体系,自然而然也是由创新主体、创新基础设施、创新资源、创新环境、外界互动这五大要素支撑而成(见图1)。

 

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1 国家战略科技创新力量体系的五要素组成架构理论假说体系

 

然而,以上依据国家科技创新体系的五要素组成架构理论假说,推演出的国家战略科技力量体系的核心组成架构逻辑,可能面临以下问题和挑战:

 

一是掩盖了创新主体的多样性和复杂性特征;

 

二是难以科学界定政府和市场在构建国家科技创新体系中各自的功能定位以及二者之间的内在联系;

 

三是可能淡化甚至割裂创新主体、创新基础设施、创新资源和创新环境因素之间的密切协同性和内在互动性。

 

为此,需要在充分借鉴五要素理论假说的基础上,探索界定国家战略科技力量体系的新型组成架构模型。

 

笔者认为,从国家战略科技力量的形成逻辑、核心定义和组成架构来看,可以将之区分为“狭义”的国家战略科技力量体系和“广义”的国家战略科技力量体系(见图2)。

 

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图2 国家战略科技力量体系的组成架构逻辑体系

 

其中,“狭义”的国家战略科技力量体系,专指一国以基础研究、原始创新、颠覆性技术创新为主要特征的自主创新能力体系。由于一国的基础研究、原始创新、颠覆性技术创新等领域具有显著的外部性特征,难以由遵循竞争机制逻辑的市场主体来创造和运行,只能由政府财政投入和政府支持的专业化研发机构来实施。因此,“狭义”的国家战略科技力量体系,可被定义为一国直接利用国家财政投入支持的多层次、多样化的科研机构和研发团队体系,主要体现在“0—1环节”的基础研究自主能力体系。很显然,只有经济越是发达的国家,才越具有支持本国的多层次、多样化的科研机构和研发团队的持续性政府财政投入能力,越是容易在原始创新、颠覆性技术创新领域形成具有全球领先优势的国家战略科技力量。从这层意义上看,国家战略科技力量是衡量一国经济发展水平的核心指标之一。然而,这种“狭义”的国家战略科技力量体系所存在的一个突出问题是,只是将一国的自主创新能力体系聚焦在“0—1环节”的基础研究领域,忽略了一国的创新链和产业链融合发展体系逻辑的独特基础性作用,尤其是忽略了从创新链到产业链中的基础研究环节到应用基础研究环节的转化能力,忽略了从应用基础研究环节到应用开发研究环节和中间试验研究环节的转化能力,忽略了从应用基础研究环节再到工程化研究环节、产业化研究环节的转化能力,使得一国国内难以形成“基础研究→产业化”的良性循环体系。由此,必须跳出“狭义”国家战略科技力量体系的狭隘思维,将之拓展到“广义”国家战略科技力量体系的逻辑体系。

 

“广义”国家战略科技力量体系的逻辑体系,强调的是一国的创新链和产业链的融合发展体系,尤其强调一国从创新链中的“0—1”环节的基础研究能力,传导到“1—2”环节的应用基础研究能力,再有效传递到“1、2—3、4”环节的应用开发研究和中间试验研究,最后延伸到“3、4—5、6”环节的工程化研究和产业化研究,从而构建一个从基础研究到产业化完整环节的国家科技创新体系。由此,可体现出一国的国家战略科技力量的体系性特征,而非碎片化、片面化、单一化特征。客观事实是,从主要发达国家的国家战略科技力量体系的演进逻辑来看,其不仅仅体现在以原始创新、颠覆性技术创新为主要内涵的基础研究自主能力体系方面,更主要体现在从基础研究到工程化、产业化整体环节的创新链和产业链融合发展体系方面。从如今的全球价值链分工和贸易体系的分布特征来看,一国要在全球价值链体系中占据持久性的综合优势,必须依靠打造在自立自强的国内创新链体系之上形成的自主可控的产业链体系,才能彻底掌握本国产业链在全球产业链体系中的核心竞争优势和发展安全权利,形成创新链和产业链融合发展模式主导的“广义”国家战略科技力量体系,塑造一国具有持续发展能力的国家科技创新体系,进而成为全球领先的创新型国家。

 

然而,在一国构建国家战略科技创新力量体系的进程中,如何科学把握和正确处理好政府与市场之间的各自功能及边界定位,是一个极为重要的基础性问题,也是一个极为重要的全局性问题(见图3)。

 

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图3 国家战略科技力量体系的组成架构逻辑体系

 

倘若全部依靠政府财政投入来推动国家战略科技创新力量体系的培育和构建,显然存在突出的内在缺陷,这就是政府财政资金投入的市场化配置低效率问题及其资金无法可持续问题。倘若全部依靠企业自身创新研发投入来推动国家战略科技创新力量体系的培育和提升,显然也存在突出的内在缺陷,那就是针对具有公共产品性质和半公共产品性质的基础研究、应用基础研究、应用开发研究和中间试验研究环节所蕴含的前期巨额研发投入资金需求,由于其自身的公共产品性质和半公共产品性质属性,遵循市场竞争逻辑的企业并不具备内在的激励机制来进行投入,从而导致如果一味依赖企业和市场竞争机制,并不能有效构建一国的国家战略科技创新力量体系,特别是在创新链的“0—1”“1—2”环节和“1、2—3、4”环节造成严重的自主能力缺失问题,进而导致一国的产业链与创新链脱离和割裂,迫使一国的产业链竞争力成为无源之水、无本之木,最终难以实现可持续发展目标。

 

(二)中国特色国家战略科技力量体系的核心架构与内在逻辑

 

依据上面针对国家战略科技力量体系组成架构和内在逻辑关系的综合分析,如何将其转移到探讨中国情景下的国家战略科技力量体系的核心架构与内在逻辑关系,是本文需要重点阐述的核心问题。因此,要科学把握和理解中国特色的国家战略科技力量体系的特别含义和重要特征,首要的是如何认识当前发展阶段中国的国家战略科技力量体系的特殊性。

 

首先,鉴于中国当前众多重点产业链体系中存在的“卡脖子”“掉链子”关键核心技术创新突破问题,以及中国维护自身产业链和国家经济发展权利的安全问题,构建中国特色的国家战略科技力量体系,关键就是要构建“国家战略科技力量体系+企业技术创新能力”二位一体的中国特色的创新型国家体系,不能任意割裂国家战略科技力量体系和企业技术创新能力这二者之间相互依存、相互支撑、相互配合的内在逻辑关系。就中国的发展现状而言,打造“国家战略科技力量体系+企业技术创新能力”合二为一的中国特色创新型国家体系(见图4),关键是要在全面强化国家战略科技力量体系的基础上,有效促进企业技术创新能力的普遍提升。同时,依据重点产业链中的龙头企业以及关键设备、关键零配件和关键材料领域的生产企业,在培育和提升自主创新能力体系方面暴露出的共性问题、关键问题、重点问题及其内在的机制体制性障碍,依靠以对接和满足以促进产业链核心竞争力提升为导向的国家战略科技力量体系的布局和实施,来有效解决中国当前和未来重点产业链体系中可能遭遇的“卡脖子”“掉链子”关键核心技术创新突破难题,提高创新链和产业链融合发展的整体效能,从而最终保障中国国家产业链在全球产业链体系中的核心竞争优势和发展权利空间。

 

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图4 “合二为一”体系特征的中国特色创新型国家

 

其次,从中国当前阶段布局国家战略科技力量体系的具体任务来看,依据暴露出来的一系列核心问题及其重要的机制体制性障碍,必须着眼于实施“四位一体”的发展目标和工作任务体系(见图5)。

 

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图5 中国特色的国家战略科技力量“四位一体”核心组成部分

 

所谓“四位一体”,是指布局、推进和实施“整合优化科技资源配置、加强原创性引领性科技攻关、持之以恒加强基础研究、建设重大科技创新平台”这四大工作任务。

 

  • 整合优化科技资源配置的工作重点,强调构建以国家战略性需求为导向推进创新体系优化组合,加快构建以国家实验室、新型研究型大学、新型研发机构等新型创新主体为引领的战略科技力量;

     

  • 加强原创性引领性科技攻关,则突出在事关国家安全和发展全局的基础核心领域,实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目,集中优势资源攻关特定领域的关键核心技术;

     

  • 持之以恒加强基础研究,是指构建政府财政资金有效支持基础研究和鼓励企业主体加大基础研究投入的新激励体制;

     

  • 建设重大科技创新平台,就是打造三大国际科技创新中心,建设四家综合性国家科学中心,支持若干家区域科技创新中心建设,强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等的自主创新功能。

 

如何科学理解和正确把握正在实施的“四位一体”工作任务体系之间的相互逻辑关系(见图6),也是构建中国特色国家战略科技力量体系的核心问题。可将其中的具体内在逻辑关系理解为,原创性引领性科技攻关是当前中国维持经济高质量发展进程中最为迫切需要解决的问题,目的就是彻底解决制约中国众多重点产业链所面临的“卡脖子”“掉链子”式的关键核心技术创新领域的困局,有效保障中国国家产业链的可持续发展权利安全。然而,要解决好这个问题,关键是要加快布局一系列的多层次、多样化的新型重大科技创新平台,既包括培育和提升一批国家重点实验室、国家工程中心和国家技术创新中心,也包括打造一批新型研究型大学、新型研发机构,特别是鼓励企业设立新型研发机构。无论从培育和提升一批国家重点实验室、国家工程中心和国家技术创新中心的重要途径来看,还是从打造一批新型研发机构的重要途径来看,强化基础研究可持续投入已经成为最为重要的落实手段。发达国家的发展经验表明,以原始创新和颠覆性技术创新为主导的基础研究,特别是形成政府和企业协同分工的基础研究可持续性投入体系,是一国在全球原创性引领性科技领域确立产业竞争力的核心手段。事实上,要充分激发中国政府和企业在基础研究领域的可持续投入动力和活力,枢纽问题就是要全面创新、整合和优化中国当前的科技创新资源配置体制与机制。这是底层的制度性的激励机制设计问题,底层层面的制度性改革不取得重要突破,中国在构建国家战略科技力量体系中的原创性引领性科技攻关、强化基础研究可持续投入这些核心工作任务方面,均不可能取得有效进展或达至切实成效。

 

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图6 中国特色国家战略科技力量体系的四个核心工作任务之间的逻辑关系

 

最后,难以忽略的客观事实是,要加快构建中国特色的国家战略科技力量体系,最为关键的是如何科学定义和有效激发社会主义市场经济条件下的新型举国体制。针对作为面临创新激励机制、知识产权制度尚处于完善过程和面对来自以美国为首的西方发达国家技术封锁双重压力的超大规模经济体而言:

 

一方面,倘若中国采取完全以市场化竞争机制为主导的创新激励政策体系,既可能会面临由于知识产权制度相对不完善等“天然”相对滞后因素所导致的企业创新研发投入动力不足困局的普遍发生,特别是在以“需要长期巨额研发投入+难以被简单模仿”为核心特征的原始创新和关键核心技术创新领域,难免会造成微观企业自主投入能力缺位难题的必然发生,迫使类似中国这样的发展中国家陷入“依赖市场竞争机制促进企业自主创新能力提升→企业创新研发投入动力更加不足”的恶性循环路径之中,诱使发展中国家进入与发达国家前沿自主创新能力差距进一步拉大的发展困境,落入发达国家利用其自身全面领先的自主创新积累能力为发展中国家布局的“创新落后”陷阱之中。

 

另一方面,倘若中国采取完全以政府财政资金投入为主导的创新激励政策体系,既可能会因为各级政府财政资金收入的区域间不平衡以及多数地方政府特别是欠发达地区政府普遍存在的财政收支赤字情况,迫使多数地方政府难以具备持久财力支撑地区创新研发投入的内生能力,也可能会促使各级政府在分配创新扶持资金过程中,由于难以克服的逆向选择和道德风险行为而诱发普遍寻租行为及其带来的政府创新财政资金投入的配置效率扭曲低下现象。鉴于这两方面的原因,中国必须探索出一条符合中国整体现实发展状况和区域发展不平衡特征的新型举国体制,既能充分调动政府在以原始创新、颠覆性技术创新为主要特征的基础研究、应用基础研究领域的资金投入主体功能地位,也可以有效激发微观企业在应用开发研究、中间试验研究、工程化和产业化研究领域的资金投入主体功能地位,从而在构建国家战略科技力量体系中形成政府和市场各自机功能定位的新型有机结合体制,开创出具有中国特色,符合中国社会主义制度逻辑的新型举国体制,加快缩小中国与美国之间包括基础研究、应用开发研究、中间试验研究、工程化和产业化研究领域的科技创新投入水平的全面差距,确立中国作为超大规模经济体在创新链体系方面的全面领先优势。

 

三、当前布局中国国家战略科技力量过程中暴露出来的核心问题和突出障碍

 

第一,从“0—1”环节的创造体系存在多重性的机制体制障碍,导致中国在基础研究体系方面存在自主能力不足问题,可将之概括为中国国家战略科技力量体系中的“头部失灵”。一个重要事实是,强化基础研究自主能力,是中国当前布局国家战略科技力量体系的核心任务之一。然而,当前中国存在一个难以忽略的突出问题是,无论是从政府角度来看,还是从微观企业角度来看,基础研究的投入动力均严重滞后于中国对打造创新型世界前列国家的战略要求。这就直接导致中国在创新链体系中从“0—1”环节,即塑造以原始创新和颠覆性技术创新为内涵的自主创造能力,相对落后于以美国为首的西方发达国家。这是造成中国在众多重点产业链体系遭遇“卡脖子”关键核心技术创新制约的基础性因素。一方面,基础研究投入占R&D经费支出比重,仍然与以美国为首的西方发达国家有较大差距。2019年、2018年、2017年、2016年中国的基础研究经费支出分别为1335.6亿元、1090.4亿元、975.5亿元和822.9亿元,处于快速增长的通道之中。但中国的基础研究支出与R&D经费支出的比重,在2019年、2018年、2017年、2016年分别为6.03%、5.5%、5.5%和5.23%,虽处于较快增长通道之中,但与美国为首的西方主要发达国家普遍15%以上水平相比,中国在基础研究整体投入方面的差距仍非常显著。另一方面,中国的基础研究投入主体中存在非常明显的结构性扭曲现象,突出表现在企业主体方面的投入动力严重不足。2019年,中国企业的基础研究经费投入额也只有50.8亿元,企业基础研究支出占国家基础研究投入总额的比重只有3.80%。与美国等西方主要发达国家中的企业是基础研究领域主要投入主体的事实相比,中国出现严重依赖中央财政投入以及地方政府和企业主体投入严重不足的结构性扭曲,这是导致中国本土企业特别是制造业本土企业,在全球市场上难以成为持续性创新领先者和竞争者的根本性因素。

 

第二,“0、1—2、3”环节的转化和衔接存在难以忽略的断裂性体制性障碍,突出表现为中国的政产学研体系一直没有得到有效构建和贯通,可将之概括为中国国家战略科技力量体系中的“肠梗阻”。以美国为首的西方发达国家的国家创新优势关键途径之一,就是通过政产学研深度融合和公私联合资助,推动基础研究、技术创新和工程化产业化的融通发展模式的加速形成。自进入21世纪以来,强调维持从研究创意到商业化应用之间的转化转换速度,进而推动研究创新反哺经济发展,已成为各国强化基础研究的核心动力。美国在特朗普政府时期,就将“从实验室到市场”作为所有联邦机构的优先目标,在2021年美国又推出了《无止境的前沿法案》,更是强调“在未来5年内,在美国具有创新潜力的地区及指定地区投资100亿美元,打造10—15个区域技术枢纽,推动这些地区成为关键技术研发和制造的全球中心”。而从中国的现实发展状况来看,2019年、2018年中国的应用开发研究经费分别为2498.5亿元和2190.9亿元,占R&D经费总支出比重分别为11.3%和11.1%。基于应用开发环节作为连接和贯通国家创新链体系中的基础研究到工程化产业化顺利转化的关键衔接环节,这些数据背后所反映出的一个重要事实是,中国在应用开发环节存在明显的经费投入不足现象,直接导致中国从“0、1—2、3”环节的转化和衔接存在断裂性困局,这已成为造成中国政产学研体系难以贯通和融合发展的核心因素。相反,2019年、2018年的中国试验发展经费占R&D经费支出的比重分别为82.7%和83.3%。造成中国R&D经费支出中试验发展经费支出相对过高的原因,可能在于中国企业多数均处于模仿性创新或跟踪式创新的特定发展阶段,而实施前沿性、探索式的自主性创新的内在动力严重不足。

 

第三,在“5—6”环节的工程化研究方面的自主能力体系尚未有效构建,这是导致中国众多重点产业链体系遭遇“卡脖子”“掉链子”的关键核心技术创新突破自主能力不足的重要因素,或可将之概括为中国国家战略科技力量体系中的“尾部失效”。从日本、韩国以及中国台湾等国家和地区成功应对以美国为首的发达国家在全球创新链与产业链体系中全面领先优势和竞争优势压力的发展经验来看,就是在工程化阶段全面构建自身的自主创新能力体系,从而在全球高科技产业体系中利用独特的大规模先进生产制造能力,利用自身在关键设备研发和制造能力、关键零配件研发和制造能力以及关键原材料研发和制造能力方面的优势,在全球创新链、产业链和价值链体系的分工和贸易体系中,逐步形成与已经占据全球创新链前端环节和全球价值链高附加值环节综合优势的发达国家的“一荣俱荣,一损俱损”的“相互摧毁式”的利益博弈和利益共赢格局,从而保障自身不受以美国为首的发达国家的技术封锁和围堵策略的威胁和压迫,维护自身在全球经济发展体系中的贸易权力和发展空间。然而,从中国当前阶段本土企业的发展格局来看,恰恰是在包含传统制造业、高技术产业和战略性新兴产业的众多重点产业链体系中的工程化、产业化环节,均存在自主创新能力体系严重滞后的现象。

 

一方面,依据我们的长期深入观察和思考发现,在深刻体现工程化环节自主能力的关键设备研发和制造能力、关键零配件研发和制造能力以及关键原材料研发和制造能力等方面,这些工程化自主能力的培育和开发并不是表现为企业孤立式的简单开发能力,而是很多领域涉及从基础研究到应用基础研究环节再到中间试验研究环节的整体性、系统性的自主开发能力。客观事实是,在众多产业链体系中的工程化环节,中国本土企业尤为缺乏整体性、系统性的开发能力和动力,这是造成中国当前众多重点产业链面临“卡脖子”的重要原因之一。

 

另一方面,由于中国制造业部门中的微观企业在维持大规模产品质量的一致性制造能力方面,存在较为突出的自主积累能力不足以及可持续性开发动力缺位的内在缺陷问题,导致中国在众多产业链中的高质量产品、关键生产设备、关键零配件、关键材料乃至工业软件等方面,均存在较为依赖发达国家的突出现象,这就加剧了中国在重点产业链的关键核心技术创新领域受制于发达国家的现象。

 

第四,科学研究和技术创新这两大主体部门之间存在显著的隔离现象,二者的协同关系尚未有效构建,成为阻碍中国国家战略科技力量体系培育和强化的重要因素。从一般逻辑角度来看,一国的科学研究并不等同于技术创新,二者有较为突出的区别。从科学研究的内涵来看,强调的是以大学或政府部门主要支持的专业化科研机构所承担的以重大科学理论突破和前沿科学理论探索为主导的科学研究活动;而从技术创新的内涵来看,则强调的是以企业为主体所承担的以满足消费者多样化需求为导向的产品开发、生产制造环节的创新投入活动。

 

然而,当前中国存在的一个突出问题是,各级政府在科学研究和技术创新这二者之间的功能定位和操作边界存在认识模糊和政策混乱的现象,突出表现为,中国各级政府均试图将“钱→知识→钱”全流程均掌控在政府手中,特别是试图干预“知识→钱”的转化过程,不仅偏离了政府应当主管和激励“钱→知识”的转化创造过程,也偏离了政府应充分利用完善知识产权保护制度和现代金融市场体系来促进“知识→钱”转化过程的主要功能定位。这具体表现在:

 

一方面,中国当前阶段的突出问题,不仅仅是“知识无法转化为创新,创新难以转化为产业”,更是“没有有效知识转化为创新,没有有价值创新转化为产业”的问题。科学研究和科技创新之间具有严格的功能边界,对于那些具有完全外部性和公共产品属性的科学研究活动而言,主要是由高等院校、科研机构以及少数的大型企业基础研究部门来承担,特别是需要政府资金和公共资金的全面覆盖和全方位支持。然而,中国各级政府特别是地方政府的产业政策以及政府财政资金的运用方向,主要是瞄准招商引资和培育发展容易成为地方支柱产业的科研项目,偏向于那些在短期内可以将研究成果商业化、产业化以及能够创造GDP和就业机会的科研项目,并以此作为各级政府的重要考核目标,而对政府自身应充分承担的具有完全公共产品性质的基础研究、应用基础研究,甚至针对具有半公共产品性质的应用开发研究、中间试验研究环节的财政资金投入严重不足,导致中国在以原始创新和颠覆性技术创新主导的基础研究领域的自主创造能力严重不足。

 

另一方面,在中国特色的科技创新机制体制尚未得到有效完善和强化的情况下,国内的高等院校和科研机构在瞄准原始创新、前沿创新、颠覆性技术创新和共性技术创新主导的科学研究活动方面的激励机制严重不足,个人名利导向的科学研究是普遍行为,而探索真理和科学原理导向的科学研究动力不足。更为重要的是,国内的高等院校和科研机构所开展的多数应用基础研究活动并未前瞻性地围绕制约中国重点产业链的关键核心技术创新自主突破能力的培育和发展,由此造成科研研究和技术创新这两大自主能力之间的割裂以及二者相互支撑、相互依存、彼此反哺式体系难以形成。

 

四、改革突破口与具体举措

 

第一,加快布局充分彰显中国社会主义市场经济性质和“集中力量办大事”的双重优势融合发展的新型举国体制。一方面,针对制约中国诸多重点产业链的关键核心技术创新领域的问题,实施政府和市场两种力量有机结合的中国特色的“揭榜挂帅”和“赛马”制度。特别是鼓励各级政府针对本地区重点产业链的关键核心技术创新领域存在的共性问题,由政府拿出资金或者政府和企业共同分担资金,依据市场化公平竞争的原则,挑选和组建全国乃至全球范围内的多个适合科研团队来集中攻关或联合攻关。同时,加快实施充分信任放权和优胜劣汰有效结合的新型激励机制。另一方面,尽快构建和布局新型的国家重点实验室、国家工程中心和国家技术创新中心,将国家重点实验室瞄准与原始创新和前沿创新领域的探索功能职能,而将国家工程中心和国家技术创新中心定位为应用基础研究、颠覆性技术创新和共性技术创新领域的创造功能职能,形成三者之间合理分工协作的国家创新体系。同时,依据全球的原始创新、前沿创新领域以及制约中国重点产业链的关键核心技术创新领域,加快布局新型研究型大学和新型研究机构,培育和壮大中国特色的研究力量体系。

 

第二,主动打造深刻体现中国优势的政产学研的新型贯通体系。一方面,针对科学研究和技术创新两大部门割裂和脱离的困局,全面放宽企业独立申报或联合高等院校、科研机构联合申报国家重点实验室、国家工程中心和国家技术创新中心的各项限制,鼓励企业成为基础研究或应用基础研究的主要承担者。优先允许和鼓励企业独立申报或联合高等院校、科研机构一起申报国家科技重大专项、国家自然基金项目等研究课题,培育和形成从基础研究到应用基础研究再到工程化产业化的国家战略科技创新力量体系。针对中国从“0、1—2、3”环节的转化和衔接体系存在的断裂性的体制性障碍,尤其要适当鼓励设立和壮大各种形式的行业性和地方性的新型工程研究院和技术研究院,利用关键核心技术创新基金、颠覆性技术创新基金、共性技术创新基金、国家科技重大专项、国家自然基金项目等,来实现和推进这些新型工程研究院和技术研究院的项目来源和经营运行。另一方面,基于创新链和产业链融合发展体系的基本特征,特别是要鼓励国有企业和民营企业之间、龙头企业和中小微企业之间形成分工协作的新型产业体系,国有企业和龙头企业专注于具有外部性特征的基础研究和应用基础研究或半外部性特征的应用开发研究和中间试验研究领域,而民营企业和中小微企业专注于关键设备、关键零配件、关键原材料的研发和生产制造,从而形成以“创新成本共担、创新收益共享”为独特机制的产业链、创新链、技术链和价值链融合发展的国内循环体系。

 

第三,充分夯实国家在“0—1”环节的原始创新和颠覆性技术创新主导的基础研究和应用基础研究领域的主体地位。一方面,国家“十四五”规划制定了2025年末将基础研究占R&D经费支出的比重提高至8%的既定目标。面对中国当前众多重点产业链的关键核心技术创新领域正在遭受的“卡脖子”式制约困局,特别是面对来自以美国为首的西方发达国家的“联盟式”技术封锁和遏制,必须强化国家的应对主体力量。为此,建议有必要在“十四五”末将基础研究占R&D经费支出的比重提高至更高的目标,甚至可以考虑达到15%的发达国家平均水平。特别是要迅速提高定位为国际科技创新中心的北京、上海和粤港澳大湾区这三个城市地区的基础研究占R&D经费支出的比重。比如,北京和上海的该比重指标可以在“十四五”末提高至30%、15%的水平。另一方面,充分激活和提升国家高新技术产业开发区、国家经济开发区在应用基础研究领域的核心创新功能和整体自主水平。可以考虑将针对高新技术企业的企业所得税减税政策和研发加计扣除政策进一步聚焦到企业的基础研究、应用开发研究和中间试验研究环节,并且实施有差别性的减税政策。核心改革思路是,针对企业的基础研究、应用开发研究和中间试验研究环节,实施更大力度的减税优惠政策,而针对企业的产业化研究环节,实施相对较小力度的减税优惠政策。鼓励企业通过申报各种类型、各个层次的关键核心技术创新基金、颠覆性技术创新基金、共性技术创新基金、科技重大专项、自然基金项目等,拓宽企业和产业园区创新研发资金的来源。

 

第四,全面构建科学研究和技术创新一体化的新型激励体制。当前的核心改革思路就是,全面摒弃中国各级政府在科学研究和技术创新这两大部门之间越位式的固有政策体系,尤其是要打破各级政府在科学研究和技术创新这两大部门之间割裂式的固定发展思维模式。一方面,全面收缩和取消以直接运用政府财政资金补贴企业为主要形式的、以促进短期GDP扩张为导向的各类产业政策,全面转向以激励企业基础研究、应用开发研究、中间试验研究乃至工程化研究环节为导向的研发加计扣除政策和高新技术企业减税政策。而且,要重点关注研发加计扣除政策和高新技术企业减税政策二者之间可能发生的内在冲突性,防止二者政策之间的重叠所带来的负面效应。另一方面,针对中国不同重点产业链和创新链体系中的不同关键薄弱环节和短板问题,科学区分政府和市场的有机结合点所在,找准政府和市场各自的着力点,处理好“政府主导”和“政府引导”之间的协调关系。针对创新链的应用开发环节、中间试验环节乃至工程化环节,要形成政府主导和市场主导相结合的特定机制。而对于那些外部性相对较大和市场不确定风险较高类型的应用开发环节和工程化环节项目,鼓励国有企业作为主要承担者和先行者。针对创新链中的商品化环节,形成以政府提供公共服务和强化知识产权保护等制度环境为主导的市场化激励机制,切实减少各级政府在此领域以单纯财政资金补贴为主的产业政策的不合理干预。

 

 

 

*文章来源:创新研究

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