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健全民族地区地方税体系:制度前提、现实基础与政策调整

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2022/06/29 06:38发布
贺乔娜
Robinhood
从业人员
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内容提要

健全地方税体系是完善现代税收制度、提升国家治理效能的重要内容。健全民族地区地方税体系的制度前提是坚持统一税制,现实基础包括地方税贡献度低、“土地财政”特征不明显、高度依赖中央财政转移支付等。统一税制中的差别化调适是健全民族地区地方税体系的基本思路,而具体路径则是以资源税为主体税种,重视受益性税种在民族地区地方税体系中的作用,完善地方税制。

健全民族地区地方税体系的

制度前提:统一税制

 

健全地方税体系的基本点是厘清地方税体系的概念内涵。学界在此方面存在分歧,涵盖税收构成、财力保障、政府层级、政府治理等多个维度。有研究提出,健全地方税体系主要指健全地方的“税入体系”。在“大共享税”背景下,这一认识可谓无奈的权宜之计。但如此认识模糊了地方税对地方治理的作用。若仅从地方收入角度看,共享税地方分享部分和地方税没有差别;中央对地方的财政转移支付也可视为地方财政收入。因此,当以地方政府“有钱可花”为标准,强调如何使地方政府钱袋子鼓起来,那么地方税可有可无,用其他收入形式可替代地方税。

 

本文认为“地方税”在我国的分税制中有明确界定,是与“中央税”“共享税”并列的概念。“健全地方税体系”中的“体系”不应理解为归属地方的税费收入体系,从而将共享税中的地方分享部分也纳入地方税体系;而应是基于“地方税”的体系,是包含地方税权、地方税制、地方税管理的体系。新时代,应摒弃“有钱可花”的狭隘视野,从地方治理的角度健全地方税体系,地方税体系是地方治理的基础所在,独享税意义上的地方税健全才是分税制的基本要求。

 

在 1993 年 12 月发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(以下简称《决定》)提出,根据事权与财权相结合的原则,将适合地方征管的税种划为地方税,地方税也正式出现在新中国的政府间财政关系中。此外,《决定》明确,国有土地有偿使用收入属于地方固定收入,成为之后地方“土地财政”的主要来源。

 

分税制改革后,适应统一市场发展的“统一税制”体系逐渐健全,主要包括以下三个方面:一是 2008 年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》与《中华人民共和国企业所得税暂行条例》“两法”合并,加之新《中华人民共和国企业所得税法》对税收优惠的再造,不同所有制和不同区域企业所得税税负趋于平等,以建立统一的资本要素市场。二是通过增值税转型和“营改增”,货物和劳务税负统一,以建立统一的产品市场。三是个人所得税改革中,通过缩小内、外籍人员费用扣除标准差距和向“综合与分类相结合”转变,不同所有制经济体中劳动者的税负一致,不同来源劳动所得的税负趋于平等,以建立统一的劳动力要素市场。

 

在“统一税制”过程中,伴随我国税制改革,地方税不断调整,目前,包括土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税、车船税、房产税、烟叶税、环境保护税、城市维护建设税(不含中国铁路总公司、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分)、资源税(不含海洋石油企业资源税)。总体而言,地方税都为小税种,收入规模有限,制约了其在地方治理中的作用发挥。

 

健全民族地区地方税体系的

现实基础:差别化基础

 

党的十八大以来,伴随着我国财政学研究视野拓宽、研究高度提升,地方税研究突破“就税论税”的局限。研究结论包括:地方税改革关乎国家治理,是地方治理的重要基础。地方税体系建设应以提升地方政府治理能力为指向,发挥地方提供好公共服务的积极性,在提高辖区公共产品质量基础上培养居民税收意识。

 

应该看到,学界研究在不断丰富和深化的同时,多从全国角度将地方作为整体进行分析,缺失地方视角的研究且暗含地方均质性前提。我国区域差距大,卢盛峰等(2020)对政府工作报告文本识别的研究表明,地区异质性导致地方财政治理中存在对“五位一体”的偏向性差异。地方政府治理能力在不同区域呈相似增长趋势,但绝对水平存在“东部>中部>西部”的差异化特征。同时,作为治理基础的各地财政收入结构不同,健全地方税体系的基础不一,对地方治理的影响机理和带来的治理效果也不同。概要而言,东部地区倚赖土地出让金等租金收入,而中西部地区,尤其是民族地区则更依赖中央财政转移支付。

 

再从地方主体税种看,大多数研究主张未来将房地产税作为地方主体税种,这对于房地产市场欠发达的民族地区并不适宜;但资源税可作为民族地区的主体税种培育。上述现实要求在已有研究基础上,进一步深化分析,探讨特定区域地方税体系健全问题,以充实理论、服务政策。

 

新时代,要铸牢中华民族共同体意识,推进中华民族共同体建设,“实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。因应这些要求,要坚持统一税制是健全民族地区地方税体系制度前提的同时,从民族地区实际情况出发,关注其健全地方税体系的现实基础差异化的表现。

 

健全民族地区地方税体系政策

调整:统一税制中的差别化调适

 

2021 年中央民族工作会议提出,“完善差别化区域支持政策,支持民族地区全面深化改革开放,提升自我发展能力”。基于对健全民族地区地方税体系的制度前提和现实基础的分析,本文认为,统一税制中的差别化调适是健全民族地区地方税体系的基本思路。具体内容包括:

 

(一)“事责与财权相匹配”

分税制改革后,我国政府间财政关系的原则历经调整,包括“财权与事权统一”(“权—权”)、“财力与事权相匹配”(“钱—权”)、“财力与支出责任相匹配”(“钱—钱”),以契合政府间财政关系不断变化的现实。党的十八届三中全会提出,建立事权和支出责任相适应的制度,这体现“权”与“责”的一致。“权—责”匹配原则更契合新时代要求,财政实践中应充分贯彻这一原则,以实现“谁的事谁花钱”。从改革方向看,政府间财政关系要坚持“权—责”匹配原则。此外,还需要关注“钱从哪里来”这一关键内容。当我们将政府间财政关系置于“以人民为中心”的国家治理中会发现,各级政府的责任都是“办事”“做事”“成事”,即责任在事;为了“办事”“做事”“成事”,要有相应财权,即权力在财。这样,“事权”可明确为“事责”,与之匹配的是“财权”,即“事责与财权相匹配”。

 

“事责与财权相匹配”的政府间财政关系将分权和分责统一,以发挥中央与地方两个积极性。新时代,在中央统一领导下,为实现地方有效治理,要以“层级财政”为基础,系统设计“辖区财政”。各层级都是权责统一的主体,以社会共同事务需要的层次性为依据,考虑效率性,划分中央与地方的事责;同时,为使得辖区财政能够完成自身事责,需匹配相应的财权。

 

地方税是民族地区承担自身事责的主要收入来源。民族地区的自身事责是地方公共服务职责,包括城乡维护建设、地方公共管理和服务供给等,而边疆事务等代理性和生态环境保护等外溢性支出责任的事责并非民族地区自身事责,与之匹配的不是民族地区地方税,而是纵向的中央财政转移支付或者横向的其他地区财政转移支付。

 

(二)调整差别化政策着力点

 

新中国成立后,鉴于民族地区经济社会发展的实际状况,中央政府给予了差别化安排,其特点可概括为“激励和约束相结合的规范性差别化”。主要体现在:一是在财政转移支付方面,包括“过渡期财政转移支付”“民族地区财政转移支付”“均衡性财政转移支付”等;二是在地方税权和税制方面,分税制改革时的《决定》中明确,中央税、共享税以及地方税的立法权集中在中央,一般省、市无权自定税收地方性法规。实践中,海南省、民族自治地方基于全国人民代表大会授权立法,在遵循宪法、法律和行政法规原则的基础上,可制定有关税收的地方性法规。同时,在企业所得税中有“民族自治地方税收优惠”“西部大开发税收优惠”等差别化税制安排。

 

民族自治地方拥有相对充分的税收立法权,但实践中该项权利行使并不充分。在执行性立法中,和其他地区一样,地方税立法行使主体主要是省级人民政府,包括税率税额调整权(契税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税)、税收减免权(车船税、房产税)、计税依据选择和纳税期限确定权(房产税)、实施细则制定权(城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税)等,以“实施细则”“实施办法”等形式出现,为地方政府税收规章。这些导致民族地区地方税的差别化特征不明显。

 

相较而言,财政转移支付成为差别化政策的侧重点。财政转移支付在扶持民族地区发展、实现区域均衡等方面发挥重要作用,但长期深度依赖财政转移支付,并不利于发挥民族地区地方积极性和实现内生性发展。“授人以鱼不如授人以渔”,新时代针对民族地区的差别化政策要从侧重于财政转移支付逐步调整为侧重地方税体系,助力民族地区摆脱深度转移支付依赖,健全地方税体系,夯实地方治理基础,推进中华民族共同体建设。

 

(三)具体路径

 

新时代民族地区健全地方税体系的差别化政策目标是在中央统一领导下,实现地方有效治理。我国区域差异大,为发挥中央和地方两个积极性,不宜过分追求税制简化,保持一定差别化有助于因地制宜完善治理方式,提升治理水平。

 

民族地区地方税制的差别化集中体现在主体税种的选择上。从民族地区实际情况看,由于房地产市场欠发达导致税源不足,房产税无法作为主体税种。依托富集的资源,资源税可作为地方税主体税种。2017—2019 年,相较房产税在地方税中的占比 8.43%,民族地区资源税占比达到 16.97%,远高于全国均值的 9.62%,且内蒙古、青海、宁夏和新疆均超过或接近 20%,分别为 39.02%、28.39%、19.96% 和 21.18%。

 

资源税长期以来是民族地区的重要税种,民族地区也是我国资源税改革的重点地区。2010 年,原油、天然气资源税从价计征改革即率先在新疆试点,西藏资源税立法实践亦成为地方税收立法的独特标本。在健全民族地区地方税体系过程中,为将资源税培育为主体税种,需进一步改革完善资源税税制:一是明确资源税职能。资源税职能定位是“普遍征收,级差调节”,这样的资源税有“调节级差收入的资源租”的色彩。调节级差收入并非资源税而是资源租的职能,资源税职能应为矫正负外部性和收入职能。其中,矫正代内和代际两个负外部性是主要职能,这对生态文明建设尤其重要;收入职能是次要职能。二是基于两个职能,准确测算税率。资源税率绝大多数为幅度税率,具体适用税率由民族地区省级人民政府统筹考虑资源开采条件和对生态环境影响等自行测算,报财政部、国家税务总局核准后实施。税率测算中,要去除“级差调节”部分,将之归于资源使用权出让收益。

 

同时,根据各税目具体情况,全面测算两个外部性成本,作为税率基础。再依据资源价格水平、企业税费负担状况等,准确测算税率。三是坚持资源税归属。职能决定归属,矫正负外部性职能主要由地方政府承担;资源富集的民族地区财政相对困难,收入职能对其有重要意义。因此,按属地原则,继续将资源税作为地方税。

 

2016 年,新一轮资源税改革开启了资源税扩围进程,各地可结合本地实际,根据水、森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收具体方案建议,报国务院批准后实施。民族地区中,宁夏和内蒙古目前是水资源税的试点地区。

 

作为资源税扩围的重点地区,民族地区要在中央统一领导下,以多中心治理机制有序推进扩围。这一机制具体包括税收立法系统与税收管理系统的“授权—负责”机制、中央与地方税收立法系统的“监督—协助”机制、税收管理系统内部的“领导—反馈”机制、税务机关与纳税人的“管理—遵从”机制、税务机关与第三方机构的“咨询—协助”和纳税人与第三方机构的“咨询—服务”机制等。在此基础上,构建资源税扩围的多中心治理框架。基于这一框架,实现多中心参与,助力民族地区资源税扩围稳定有序推进。

 

此外,要重视受益性税种在民族地区地方税体系中的作用发挥,凸显受益性这一地方税的核心属性。房地产税是典型的受益税,并可为公众参与地方公共事务提供有效途径,以吸收民间智慧,整合民意,凝聚共识,体现基层民主。民族地区在以资源税为主体税种的同时,也应重视房地产税的培育。在统一的中央顶层设计基础上,稳步开启试点。恪守公平原则,处理好各类房产的征税公平问题,健全不动产信息联网登记和房价动态评估体系,合理评估不同地段、品质、配套的房产价值。

 

城市维护建设税、车船税也具有显著的受益性特征。民族地区要依据经济社会发展状况,不断完善城市维护建设税的实施细则。根据当地实际,用好车船税在基准税额中的调整权、税收减免权等,科学确定当地税额并进行动态调整。

 

(本文为节选,原文刊发于《税收经济研究》2022年第2期。)

 

*内容来源:税收经济研究,侵权必删

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