2021年12月25至26日，由清华大学中国经济研究中心（NCER）、北京大学中国经济研究中心 (CCER)、清华大学恒隆房地产研究中心、《经济学》（季刊）、《经济学报》、China Economic Quarterly International共同举办的NCER-CCER 第一届中国经济研讨会在清华大学经济管理学院召开。

 

北京大学汇丰商学院教授、中国经济体制改革研究会副会长樊纲受邀出席会议，并以“政府、地方政府与中国的宏观经济学”为题发表主题演讲。

 

以下为演讲全部文字内容：

 

非常荣幸参加今天的会议，清华北大两家中国经济研究中心共同举办的研讨会，为年轻人交流论文提供一个新的平台，希望这个平台能够发挥更大的作用，促进新一代年轻学者的成长。

 

前面几位老师的致辞，包括钱颖一老师、姚洋老师讲的都非常好。我今天讲的内容跟他们刚才讲的问题都有点相关，都是讲怎么对中国有用，怎么对理论有用。

 

地方政府：一个特殊的经济体

 

首先，先讲一点远古的事情，然后讲讲最近的事情，目的都是想讲现在的事情。远古的事情也没有那么远，大概是30年前的事情。对于现在的00后、90后，这都是远古的事情了。什么事情呢？

 

我们30年前写文章想论证中国的宏观经济结构中有一个特殊的行为主体。大家都知道宏观经济有三个主体——居民部门、企业和政府。那么中国特殊的这个主体在哪儿？ 

 

地方政府他不是宏观经济学意义上的政府。宏观经济学意义上的政府要管通货膨胀和就业两个事，中国地方政府不管这个事，他也许管当地户籍人口的就业，但不管全国就业，你这个人到哪儿去我不管。也不管通货膨胀，货币发多了，贷款多了，导致全国的通货膨胀，跟他无关，全国30个省份跟他分摊。因此他不关心这两个宏观指标，他管自己的发展，管自己的增长速度，管自己的GDP，所以他不是我们宏观经济学理论框架当中的政府。

 

但他又是政府，他确实享有政府的信誉，借钱的时候享有的是政府的信誉，我们叫做单一制政府体制（Unitary Government System），单一制政府的最终债务主体是中央政府，他享受着中央政府的信用，但他不是最终债务人，因此他会有强烈的借债动机，而不考虑还债的责任，这是非常特殊的，这也是一个软约束行为主体，但这个软约束跟企业软约束还有不一样的地方。我觉得这就是中国宏观经济体系，特别从宏观经济学角度看这个问题的一个特殊行为主体。

 

这个行为主体如果没有能力去融资的话，这个问题还不是很大，那么他就以GDP的发展为目标。但是80年代中期以后，随着地方政府决策权的下放，“拨改贷”体制的实施。

 

“拨改贷”什么意思呢？

 

以前各地的投资都是通过政府拨款、财政拨款的办法，后来改成了贷款的办法，就是成立一些所谓的商业银行，其实也是国家的一些银行，建行等银行当时就成立了。然后以前的拨款都变成了贷款，就是你得想着还，这是有成本的，从这个角度来约束地方政府的行为。

 

另一方面，又开始发展我们的商业银行体系，这时候地方政府就获得了金融扩张的自主权。当时各个省市的银行分行是隶属于地方政府，不是现在的垂直体制，当时的银行行长是由地方政府任命的，所以地方政府的银行就成了地方政府的第二财政或者第二个钱包，地方政府需要钱的时候就从他借钱。于是贷款融资就越来越多，GDP当然增长也快，各地就竞相发展，贷款规模迅速扩大，倒逼中央银行货币发行。

 

所以我们用了一个词叫做“元主权机制”。以前发货币只有一个主权机制，中央银行现在是多元主权机制，大家其实都在发货币。他发出了贷款，贷款就需要现金，中央银行给他再提供，到当时是说有的地方运钞运不过来，倒逼中央政府扩大货币发行，结果导致通货膨胀。80年代中期以后这个问题就越来越严重，在宏观经济上已经表现了出来。

 

那么当时我们就做了一些理论努力，理论努力的一个渊源就是科尔奈的《短期经济学》。在《短期经济学》中，科尔奈分析了预算软约束的机制，它着重讲的是企业。他的逻辑是：因为企业亏损，政府国家会给他钱，因此它叫预算软约束。并把政府和企业的关系命名为“父爱主义”，就是孩子是不会死的，体制里面的地方政府是不会破产的，那会儿国有企业都是不会破产的。

 

地方政府也是预算软约束的一个主体，当然他不能破产，但其与企业不同，各地方之间不像国有企业之间有行业与技术的差异，地方政府要做的事情基本都是一致的，各地的差异就是规模和速度，这就是钱颖一教授的“M模型” 理论那篇论文。这篇论文主要讲为什么苏联东欧体制必须休克疗法、大卸八块，因为他们有条条框框，他们不同的工厂分别在不同的地方，如果这个地方停了，那个地方也做不了。而中国每个地方大同小异、五脏俱全，可以独立自主的活下去。因此我们可以渐进主义，可以先行先试，可以不去大卸八块的搞改革，走渐进道路。

 

还有一位张五常教授是把各地竞争作为中国经济发展的动力，我完全承认我们过去的发展跟各地方的努力竞争是有关系的，但是我这儿想强调的是他们宏观金融扩张的结果，因此当时我们就给他起了个名字，国家跟企业的关系叫“父爱主义”，地方之间的关系叫“兄弟竞争”。大家都是也都是由父亲管着的，也都是不会让你破产，但相互之间有竞争关系，而且他们手中有金融扩张的货币竞争权，这是我们独特的地方。

 

宏观经济学分析结构的差异

 

我们觉得在分析中国独特的宏观经济问题的时候，我觉得是有用的，我们多一个行为主体——地方政府。当时我们还是称为“公有制经济”，当时主要的经济体是国有企业，不是民营企业。在这里，“兄弟竞争”的概念提出提醒我们：即使我们消除了国有企业的预算软约束，地方政府的软约束行为仍然可以从“需求侧”导致通货膨胀。从宏观经济学角度来看，它是有特殊结果的，这是有我国特殊的政府体制导致的，这个问题是要高度重视的。在一定意义上，“兄弟竞争”理论预期到了1992年至1994年的经济过热。

 

 

我们看到这个红色的折线是通货膨胀，1992年至1994年是最高的一块，即货币最高的（时期）。

 

顺便说一句，科尔奈说的企业软约束、父爱主义着重讲的是供给侧企业无效率、产品无人要，结果导致短缺；“兄弟竞争”讲的是在需求侧扩大，导致了供求关系失衡，也导致短缺，也导致通货膨胀。当然，等到货币可以发放的时候，价格慢慢就开放了，通货膨胀就慢慢起来了，所以这两个的概念的侧重点是不太一样的。

 

中央政府当时也发现了这个问题，1994年通过了《预算法》。预算法对地方政府融资扩张导致的经济过热问题给予高度重视。预算法的要点是中央政府可以发公债，但是不得向中央银行借钱；地方政府不得向公众发债，而且原则上也不能向银行借钱。1994年的《预算法》实际针对的解决了这个问题。

 

《预算法》出现之后，给我们产生了一个问题。大概94、95年的时候，一个欧洲的基金会找我们说想资助我们把这本书翻译成英文。当时我们接受了资助，请联合国翻译人员翻译成英文，等到翻译稿出来到我手里的时候，当时没时间修改，因为那个书等于是重新要改一遍，用一般术语是翻译不出来的，要真正经济学术著作的话需要很多时间去写。

 

最重要的一点，当时我们觉得那本书主要的一个贡献是“兄弟竞争”这个问题通过这个制度解决了。解决问题以后这个书可能就没什么意义了。刚才姚洋说，你得对理论有意义，对现实有意义，然后我们就先放弃了。没想到后来问题又来了，而且问题比过去还严重。2009年的中国经济刺激政策——四万亿。

 

四万亿究竟是怎么回事？现在动不动又还有一个词就是大水漫灌，我们的货币政策不能够大水漫灌。四万亿和大水漫灌究竟是怎么回事，迄今为止，也没有大张旗鼓地深入分析。

 

那究竟是怎么回事呢？

 

地方融资平台

 

预算法出台后，各地总是搞些变通，大家还想去多借钱，后来就创造了地方融资平台，就是通过地方的一些国有企业去借款，这不是政府借款，政府是不允许借款的。地方企业去借款，地方政府给点担保，这叫地方融资平台贷款融资，这都是银行的钱。但这件事一直是有限制的，中央也不鼓励，银行也没有特别机制去发展他。因此总的来讲还是变化不大。

 

从1994年到2008年这15年间，当时的地方融资平台，可以计算出存量约为1万亿，当时GDP总额已经是33万亿，地方融资平台存量占比应该说还是不多的，占GDP约3%，应该说还是可控的。

 

为了应对2008年金融危机，2009年出台了四万亿刺激政策。先说是四万亿是怎么回事。四万亿是两年的支出，当时是为了提振信心的，四万亿的数很大，其实一年大概两万亿，而且这两万亿当中多数属于转移支付，属于收了税每年就是要做基础设施投资，它不属于刺激政策。刺激政策必须是赤字，无中生有的需求叫刺激政策。按照当年的赤字总量，刺激政策约9500亿，不到1万亿，相当于GDP的2.8%，这2.8%还是可以争议的。以前我们的赤字约1.9%，那么1.9%变成2.8%，其实就是刺激政策，只是0.9%、不到1%，那算起来就3000来亿，没有多少。

 

但是当时央行和银监会共同出了一个文件，鼓励各地建一些平台借款投资，各地就开始竞相进行。地方政府融资平台一年从1万亿暴涨到7万亿，一年涨了6万亿，相当于当年GDP的18%，这就是所谓大水漫灌，才是真正的刺激政策的大头。所以中央政府并没有大水漫灌，当然是通过改变体制，导致地方政府这个行为主体，再次推动了货币超发。一会要讲到现在的情况，有货币还得有人用，还得有贷款，才能够通过货币乘数去货币扩张。当时是由贷款推动的，那就是推动货币发行，中央政府配合了，中央银行配合发行更多的货币了，所以这是真相，这是我们说的兄弟竞争最大的一次表现方式。

 

这个平台融资他有一些特点，这些特点也需要分析，而且要分析在宏观经济中的作用。

 

第一，他不是财政支出，而是金融贷款，拉高了金融杠杆率；

 

第二，通常都是短期贷款3年、5年，而做的事是基础设施建设，基础设施都是30年、50年，甚至100年的还款期收益期。

 

我前几年在伦敦看到庆祝伦敦地铁150周年，地铁挖了150年还在那儿回收，150年前你想它当年收不了多少钱，因此就有一个期限错配的问题，用短期的融资去做长期的项目，结果就是违约的风险非常大。

 

这种就是，我借钱是为了政府的项目，但是记到了我的账上，政府担保不担保、是不是隐性担保什么，现在这问题还没解决，现在财政部还在督促查这些事，隐形问题导致了难以准确计量，它拉低了政府债务，拉高了企业债务。我们政府债务现在总的来讲还是很低的，但是我们企业的贷款很高，当然确实我们企业的债务率比较高，但是其中一部分企业是国有企业，它等于是帮助政府贷款，应该算作公共项目，但是它作为企业贷款，拉高了企业债务，这对分析我们中国经济，都是一些需要考虑的重要因素。

 

2014年预算法修订

 

2014年《预算法》又修订了，也都是问题导向，修订的重要特点，就是地方政府可以发债，但是仍然不得向银行借钱。这次的改革，这点还是重要的，地方债务的规模必须由中央政府决定，也就是中央政府要控制地方政府的债务总额，而不是由地方政府自己去决定自己的债务总额，这个方向符合我们政府体制的性质，但是这个问题仍然没有消失，我们仍然应当重视。我们说的这个因素，尽管可能会缓解一点，但是我们宏观经济学这个体系当中，有这么一个特殊的行为主体，仍然值得我们重视。

 

第一，历史遗留的地方问题还远远没有解决，隐形债务、隐形担保等问题仍然在发生，特别是如何准确地评估地方债务需求，合理根据公共投资的期限特征，满足地方政府的实际需要，并适当化解期限错配问题，需要找出一些合理的办法。

 

我们说说现在的问题，那么现在的问题是什么？我们如果回顾一下，想想过去这30年，我们需要有中央政府这个特殊行为主体来解释我们宏观经济学的很多现象，否则既解释不了过去，也无法预判未来，特别是当我们还有一个预算软约束主体的时候。

 

我们宏观经济政策中，不可避免要有一种行政手段，这是我们中国特殊的东西，现在行政手段在很多领域都用，包括减碳等。在一定意义上，因为它是预算软约束，你还不得不用这个手段，特别是紧急、需要的情况，你还非得有这点。我就老说，你光有货币政策、财政政策，你调调利率，如果他连本金都不还，利率管什么用对吧？既然是预算软约束，它就要一些其他的手段，因此我们经济当中，还存在这样的行为主体、这样的经济关系的时候，我们的宏观政策也不能局限在货币政策和财政政策，我们恐怕有些领域是需要一些行政手段，不仅仅是因为这个关系，还有其他的一些关系，特别是我们宏观经济过热时候的一些调控、住房的限购等等，这都属于行政手段，我们需要单独讨论。

 

作为一个发展中国家，我们特别容易经济过热，在特别容易经济过热的情况下，我们需要一些应急手段，应急手段往往财政政策和货币政策都要用，但是同时，紧急的情况下，可能需要一些行政手段，这是另一个问题，跟这个问题相关，但是不是同一个问题。不过对我们的启示是，我们需要一些特殊政策，那么中央政府控制地方规模，是中央政府的一个重要的职责，但同时中央要履行一个重要的职能，是积极利用财政政策，对宏观经济进行调节，而不是仅仅防堵金融风险，中央政府是要控制地方的这种融资行为，但是中央政府财政政策应该怎么做，这是需要考虑的问题。

 

国际赤字率与债务率比较

 

在这里，我列了一些各国近两年用大剂量的财政刺激政策来防止经济大规模下滑。

 

美国联邦赤字占GDP的比重，19年是4.6%，21年是15.2%。美国的例子借鉴意义不大，因为美国是发国际货币的，他发了债和货币后，全国、全世界给他分摊，我们可以不提他。

 

日本的赤字率2021年、2022年更高，2021年日本财政赤子与GDP之比为9.4%。而且日本的政府债务率已经达到了267%。

 

中国政府债务余额与GDP比重为45.8%。2021年全球债务总额占GDP比重可能达到353%。政府债务占GDP的比重，美国130%、法国120%、英国108%、德国73.2%。

 

中国2020年全国赤字率为3.7%，这个数字有些不一样，它有一些全口径的，但按照一般口径是3.7%。2021年全国财政赤字比上年减少了1900亿，赤字率为3.3%。今年的赤字率比去年还低了，今年的经济在下滑幅度上更大了，但是我们的市值率更低了，我们有大量的财政结余的钱没有花掉，据说有18,000亿。那么政府的债务余额占GDP的比重也就是40%。什么意思呢？

 

说这些数，中国的财政政策是不是可以更加积极？

 

宏观政策是两面的，这是政府的职责。在热的时候要压，中国在这点做得很好，我们积极防止泡沫。最近好像巴菲特的合伙人芒格说了句话，说我非常赞赏中国人管理繁荣的方法。那么，我们是不是也要更好的管理萧条、管理下滑？

 

回想我们过去这四三十年，中央政府除了在亚洲金融危机的时候做了一些宏观刺激政策以外，中央政府几乎没做过刺激政策。09年的时候就改了机制放松地方政府，而不是由中央操控的、计划有序的那么一种宏观经济政策。

 

怎么管理萧条？

 

逆周期宏观调控是政府公共职能的一个重要的手段、重要的组成部分。日本为什么有这么大的政府债务率呢？刚才说了是267%，他不出事。货币基金组织的一个解释是：日本人的债都是本国人买的。我们的债更多是我们本国人买的，我们这么高的储蓄率。你提供一些政府的公债，特别是长期公债。刚才说了要解决错期限错配的问题，那就更是国人买的，这个风险相对其实更小。

 

我们可不可以有序的做一些，由中央政府主导的、有序的宏观刺激政策？

 

老说美国人用“有力而有序”（Tapering），我可以开大，也可以关小，关的速度我可以调节，有序实施经济政策。我们应该说，过去30年没怎么做这件事，压的时候都做了很多的努力。但是当低的时候，我们做的都不是中央政府有序的一种宏观世界政策。

 

所以我们今天讲这个话题也是关系到中国现实的经济政策问题。一方面关系到我们的中国宏观经济学理论的构建的问题；他是几个行为主体、他需要几种政策，这个是一般的教科书上的其他国家的市场经济是不太一样的。恐怕体制还会相当长的时间还会存在，特别是我们这么大的国家，我们有一个非常重要的地方政府，来发挥很多职能。那么这个时候我们怎么管理经济？同时我们的中央政府如何正确的执行政府本身应该执行的这些职能？那才能够保证中国经济更加平稳的增长，防止既防止经济过热，又防止过度下滑。

 

过度下滑意味什么？

 

如果一个落后的经济不能达到自己的潜在增长能力的话，就是浪费了这些能力，浪费了这些资源。我们还是一个落后国家，我们还需要增长，我们不需要过热增长，但我们仍需要保持稳定的长期增长。在大国竞争当中，你也没其他好办法，但你自己做好自己的事情，自己保持持续增长，最后很多问题才可以解决。

 

就以此来跟大家共同切磋，请大家一并指正。希望我们的青年学者能够更多地在我们的理论研究和政策研究中有更大的贡献！

 

我就讲到这，谢谢大家！

 

Q&A

 

Q：过去十几年，在房价上涨的过程中土地在不断增值，土地增值后，地方政府的融资规模又可以继续扩大，地方政府财政在不断扩张。那么土地价格和地方政府融资规模之间是一种怎样的关系呢？

 

A：从根本上来分析，土地的价格是房价的派生价格，是因为房子卖的贵，所以拍地的价格才会涨，所以不是反过来。不是像我们现在很多人都在说，是因为政府房地价卖的高，所以房价太高。

 

我就问一个问题，地方政府现在给你一个便宜的地等着你，建完房的时候房价涨了。你会按照便宜的价格卖房子吗？你一定是按照最高的价格去卖房子对吧。所以，首先要研究为什么房价会涨。

 

那么，最近这几年来，大家看到了两极分化的情况，好的地方价格涨，大城市吸引人的地方、人口流入的地方价格涨；经济不好的地方、人口流出的地方，价格是不涨的，而且还是跌的。所以地方政府有一种内在的驱动，他搞好经济的目的是什么呢，让地方繁荣起来，那么大家预期就是价格能够涨。

 

当年09年的时候，其实也有这个因素，就是说大家都预期经济增长要快了，政府又支持经济增长，那么我这个地方不仅仅是大城市，所有的地方、小城市那时候都以为自己将来也能够涨，于是导致价格暴涨。

 

所以在这里，土地价格对于地方政府行为具有推动作用，可以提升GDP水平，提升当地经济繁荣度的激励。看到了其与地价的关系，所以当时很多政府推动房价上涨。用这种办法可以融到更多的资，就可以做更多的基础设施。做了更多基础设施，他想他又去繁荣。

 

所以这个问题，是需要认真的去分析、去研究的。但是我说基本的逻辑，仍然是地方政府相互竞争、GDP竞争规模和速度。那么在这个当中，相互之间有了一种所谓循环的关系，对他们来讲是良性循环。而对不好的地方就变成了是恶性循环了，他就越来越低。

 

这也是现在我们面临的两极分化的情况，一个非常需要解决的问题。那些人口流出的地方现在也是蛮惨的，房价已经跌到了惨不忍睹的地步。这个问题我觉得确实还需要进一步的研究，基本的关系就是这样。

 

Q: 因为专项债有特殊条件，所以地方政府不愿花，这是一个值得关注的问题。

 

A：应该说14年以后的财政改革，特别是关于预算法的改革还是很综合的。还不仅仅是一个谁来主导发债，而发债总量的控制问题。他确实加了很多条件，你得有回报。你得在一定期限内能够解决债务率的问题等等，它有很多附加条件。这导致地方政府觉得要追溯责任，这一条使得地方政府行为有很大改变。

 

以前是没有追溯责任，我借了钱、借了东西，过两年我调走了，谁都不去想还债的问题。现在如果追溯的话，终身追溯很多事，他就不愿干了。我费劲为你们创造了条件，结果最后实现不了。

 

Q：所以这又提出一个一般性问题了对吧？我的问题实际上就是指这个问题到底出现在什么地方？

 

A：这里面就是政治经济学讨论的问题，现在直接影响你宏观调控。我说的包括行政手段，包括我们的政府管理制度等等都有关系。中国几千年的中央集权制度，我们不叫中央集权，叫单一制体系，就是地方官由中央来任命的体制，几千年来得出一个重要的政治智慧就是干部调离，你不能在一个地方待太时间太长。因此导致了他在每一个地方的行为预期比较短。如果借钱时不用考虑还钱，那他当时就一定会借钱。

 

现在就是看到了这个问题，加进了一个远期的预期，他就改变了他的一个行为方式。所以说在这个意义上，这跟我们的政府体制密切相关。现在还提出一个叫全过程民主的概念，全过程是什么意思，就是追溯你的轨迹，这是包括政府体制怎么改革的问题了。现在好像有些政治经济学论文也在写这些。这也是为什么我说，在我们中国经济宏观经济学的框架中，恐怕得有行政手段这一政策选项。

 

Q: 您刚才提到，中央政府应该用更加积极的财政政策，我估计明年会更加积极。另一方面是不是也得担心地方政府的这种商业性债务越积越多，特别是他现在不光到银行去借了，银行借你还要抵押，他到市场上去借，发市政债也不需要任何抵押，这市场反正最后国家会兜底。你哪怕是借新还旧，我照样借给你。这个问题怎么解决？

 

A: 怎么说呢，这个都解决不了的，我也解决不了。

 

但是问题在哪，就是说，我个人认为，现在还是在堵后门的努力当中。还是在因为他必须隐形担保，隐形担保才能够成为政府债，必须是一种公共项目。财政部还在努力在做这件事，而且他开前门开的也不是特别大。

 

所以我觉得你这问题仍然存在，刚才我一直在讲这个问题仍然存在，仍然值得重视。但是你说现在的总规模有多大，我倒觉得在收窄。14年以后，包括我们去杠杆，所有这些举措，都是想办法把这一块收得尽可能的小。他一定收不全，所以我把这问题放在这儿的时候，这些问题仍然是要解决的问题，隐性债务什么仍然收不全，但是他是在收。

 

我觉得现在整个规模比过去要小，而且趋向于变小。这也是我们现在中国经济为什么比较低迷的一个重要的原因。该做的事都不做了，很多基建项目都不搞了，地方政府的积极性确实大大减弱的。

 

Q：近几年财政困难，土地市场遇冷，城投公司去托底，这个相当于地方政府起到一个逆周期调节作用，您怎么看这种调节行为，能不能起到真正的起到逆周期调节的作用呢？

 

A：刚才你说那个情况其实是挺严重的。如果地方政府看着经济在下滑，城投公司什么都在下滑，市场经济下滑，房价也是开始下滑，各种手段导致这些下滑的话，那地方的卖地扩张幅度就会下降。这时候必须有中央政府的政策，地方的那些东西可能起不到逆周期的作用。

 

地方的那些行为往往是顺周期的，要真正的逆周期，中央政府得起作用，因为只有中央政府才有逆周期的职责。他要管通货膨胀，管就业率，管经济增长。地方政府就管他自己的这个事情，财政能够维持，能够有项目做了。但情况不好的时候他也会少做，他也会影响到他的这种行为。

 

所以我后面讲的一个主要问题是，控制地方政府行为，加大地方政府的约束没错，但中央政府要有序的起作用，去真正采取逆周期调节。地方政府往往有时候顺周期，反倒你这时候要逆周期，这些都是我觉得我们宏观经济学需要深入研究的一些问题。

 

本文由Via、邓函云、张玄逸、冯胜男整理。