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论嵌入国家治理的财税体制改革

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2022/07/04 01:53发布
贺乔娜
Robinhood
从业人员
我刚刚分享文章,欢迎留言探讨——论嵌入国家治理的财税体制改革

 

作者:

刘尚希(中国财政科学研究院)

武靖州(中国财政科学研究院)

内容提要

嵌入国家治理现代化进程的财税体制改革,需要整体观、风险观和协同观的观察视角。形塑国家治理结构、构建国家发展的确定性,应作为财税体制改革的重要目标所在。新的财税体制改革应在中央和地方两级治理框架下循序推进,进一步明晰地方作为一级治理主体的定位和央地财政事权,基于预算与约束公共权力的融合来完善国家治理方式;应着眼创新驱动发展战略要求,构建创新友好型的税收制度。国家财税体制改革应作为国家行政体制改革的切入点,推动国家治理转型。社会主要矛盾变化意味着新的风险挑战,迫切需要提升国家财政权衡、判断风险的能力,并以数字化为基础强化现代财政制度的技术支撑。

新时代的财税体制改革需要

整体观、风险观和协同观

 

(一)整体观

我国发展的整体性特征日渐显著。除经济增长外,社会发展和人的发展变得越来越重要。从大循环的角度看,经济、社会和人的发展相互影响,互为条件。这意味着新时代的改革也需要整体推进。财税体制改革具有牵一发而动全身的特点,只有具备整体观,才能能动地推进各方面的改革,促进国家治理方式的完善和国家治理效能的提升;也只有用好整体观,才能搞好财政自身的改革,加快财政制度的现代化进程。

 

1. 在“五位一体”总体布局中谋划财税体制改革。过去,我们一直把财税体制改革作为经济体制改革的重要环节,相关文件中亦将财税体制改革与市场化改革、金融体制改革、国有企业改革等放到一起。这种认识上的滞后性,可能是导致财税体制系统性重构难以落地的一个重要原因。国家治理视角下的财税体制改革,须突破单纯作为经济体制改革一部分的旧框架,把财税体制置于“五位一体”总体布局中来谋划,并与经济、政治、文化、社会及生态文明体制改革关联在一起协同推进。

 

2. 把“一体两翼”作为有机整体来推进财政制度现代化。财政体制(主要指中央政府与地方政府间的财政关系)、预算制度、税收制度是财政制度的基本框架,应当系统设计,以财政体制为“体”,以预算制度、税收制度为“两翼”来整体推进。若把三者分开设计,分别出台、各自推进,将会导致财税改革的“碎片化”,带来改革实施中相互掣肘的风险,妨碍财政制度现代化进程。不仅如此,从国家治理的基础角度看,可能还会对其他方面的改革和宏观政策实施带来消极影响。

 

3. 理清财税改革的轻重缓急与先后顺序。财税体制改革需要整体推进,并不等于各项改革具有同等的系统重要性、齐步走。党的十九大对财税体制改革的顺序作出了重要调整,将财政体制改革放在前面,其后为预算制度改革和税收制度改革,更加突出了作为形塑国家治理结构的财政体制改革的牵引作用。财政体制、预算制度与税收制度的改革存在轻重缓急和先后次序问题。央地间财政关系如不清晰则会制约税收制度改革,导致税制设计的“靶向”不够清晰。而税制改革不落地,央地间的事权、财权和财力的匹配组合也难以实施。预算制度透明性、完整性、规范性的提高,也有赖于央地财政关系的改革。在地方越来越依赖于转移支付、预算框架上下一般粗的情况下,预算在公共资源配置中的“决定性”作用将难以发挥。新时代的财税体制改革不宜再坚持先易后难、成熟一项改革一项的策略,应整体谋划、分清主次,以前续改革为后续改革创造条件,加强各项改革的衔接性。

 

(二)风险观

 

从国家治理的视角审视财税体制改革,应突破经济理性假设与确定性思维的束缚,以公共理性重塑改革的逻辑框架。推进国家治理体系与治理能力现代化的目的在于实现国家的长治久安和建成现代化强国。“长治久安”旨在防范化解公共风险,避免经济社会危机。在这个意义上,国家治理就是风险治理。风险是现代公司治理的中心,也是现代国家治理的核心,其区别仅在于风险类型不同,前者是个体风险,后者是公共风险。

 

1. 明晰政府间风险责任主体。风险并不可怕,关键在于能够及时识别、预警与处置。然而,在风险责任主体不清的情况下,即使有识别、预警与处置机制,也会导致风险扩散。我国过去的改革打破了计划体制的“利益大锅饭”,使得市场主体有了越来越强的自我利益意识,但由于风险责任主体还相当模糊,甚至部分领域尚没有界定,仍在吃“风险大锅饭”,这一点在事权与支出责任划分方面更为明显。尤其在事权划分上具有“中央决策、地方执行”的特征,地方政府对风险责任主体的自我意识模糊,没有明确的风险预期,应承担什么样的风险也无清晰规则,中央各部门的要求不一样,强调的风险也不一样,导致在风险博弈中最终由中央政府兜底。尽管强化了追责、问责机制,但在风险责任主体不清晰的情况下,“风险责任”(地方财政风险、地方金融风险、区域经济社会风险的防范化解)往往是央地共担的,风险责任模糊不清。这就迫切需要按照风险逻辑重塑央地财政关系。

 

2. 以风险为导向划分央地间事权。与联邦制国家“独立事权多、共同事权少”的事权结构不同,我国现行的事权结构呈现“独立事权少、共同事权多”的格局,而共同事权往往演变为“上面点菜、下面买单”或“上面给点钱、下面担全责”的履行方式。涉及风险辖区外溢、国家安全的事权(暂称之为 A 类事权),地方实质上是无力承担的;涉及可转移风险和隐匿风险的事权(暂称之为 B 类事权),地方可承担但不宜由地方全承担。一般来说,越是基层政府,风险驾驭能力越弱,即使勉强承担了 A 类事权,最终也会转化为中央的风险。地方承担 B 类事权,有 N 种方式可以规避,在央地风险博弈中导致风险扩散,从而转化为中央风险。不考虑风险特征的事权下移,风险上移将是迟早的事情,而且上移的风险往往会加倍放大。强化地方各级政府驾驭风险的能力,应以“风险与能力匹配”“风险特性与风险主体相适宜”为前提条件。凭经验以行政命令方式让地方承担的风险,最终都会转化为中央的风险。

 

3. 形成有助于公共风险收敛与出清的体制机制。风险不可能凭空消失,但可以分散、转移和转化,现代商业保险制度就是个人和企业风险分散、转移和转化的市场机制。新时代的财税体制改革,应把更多的资源用于培育市场机制和社会治理,使得市场、社会具有更强的自组织能力、自我约束能力和自我防范化解风险的能力,从而使得大量的私人风险不转化为公共风险。当前及今后应坚持继续推进政府向市场、社会分权的改革,以行为主体规则的界定替代政府、市场和社会活动范围的界定,突破“楚河汉界”的界域思维,构建不同行为主体之间的合作机制;政府、企业、社会组织按照各自行为规则行事,跨界合作,实现市场无形之手、政府有形之手和社会内生动力的有机结合,形成治理合力。通过深化市场分权改革,完善经济微观基础,提高市场配置资源的能力;通过加快社会分权改革,构建社会微观基础,培育社会自治能力。市场有效性、社会自律性增强了,就可从源头减少个体风险的公共化,实现防范公共风险的目的,降低公共风险水平,减轻政府化解公共风险的压力。

 

(三)协同观

 

政府各部门都是政府的一部分,政府的各项改革都是全面深化改革的一部分,各项政策都是公共政策体系的一部分。如果部门、改革与政策间不协调,一个踩油门、一个踩刹车,就容易出事故。财税体制改革也是如此,需要部门间、政府间、政策间协同推进。

 

1. 中央与地方协同推进,避免“中央热、地方冷”。改革开放初期,我国的很多改革都是“自下而上”的,即地方先行试点,取得效果后,从中央层面推进。新一轮的改革更加注重顶层设计,由中央层面出政策、定方案,地方政府落实执行。从现实来看,一些改革方案“一刀切”的特征比较明显,也有些改革方案较为笼统,不具有操作的指导性,或与地方迫切需要解决的问题不契合,尤其是涉及改革引发的风险谁来承担的问题,尚不清晰,导致一些改革停留在文件上,地方推动改革的热情不高。新时代的财税体制改革,应进一步强化中央与地方协同、上下联动的原则,在深入调查研究与论证的基础上,中央层面设计原则性、框架性方案,允许地方政府进行创新探索,推进“更接地气”的改革,让地方政府有热情、有意愿推动改革措施的落实落地。

 

2. 部门间及部门内部协同推进,避免“各扫门前雪”。大部分改革都不可能由一个部门或机构来单独完成,央地财政关系改革不是财政部门单独能推动的,它需要中央与各级地方政府、各政府部门的联动;预算管理改革更是涉及作为预算部门(单位)的所有公共部门。如果“各扫门前雪”,各部门推动本领域的改革就会五花八门、前后不搭,最终使改革流于形式。新时代的财税体制改革应打破领域间、行业间、部门间的壁垒,在明确牵头单位的同时,让相关部门和单位都参与进来,形成跨部门的协同机制。

 

3.“一体”与“两翼”协同推进,避免各项改革相互脱节。目前,从财税体制改革总体方案,到预算管理制度改革、税收征管体制改革、中央与地方财政事权与支出责任改革方案均已出台。从政策文件的发布来看,改革力度无疑是巨大的。新时代的财税体制改革,不宜再采取成熟一项发布一项的模式,应按照党的十九大的相关部署,以“一体两翼”的思路和框架协同推进。

 

通过财税体制改革形塑国家治理结构

 

(一)财税体制改革不是被动适应而是形塑国家治理结构

 

国家治理结构是国家治理体系之中各个系统的组织方式,主要包括中央政府与地方政府、政府与市场、政府与社会、市场与社会四大关系。这四大关系中,央地政府关系是基础,没有央地政府关系的明确,各级政府间关系就难以理顺,政府与市场、政府与社会关系的理顺更难以谈起。财政活动、财政规则都嵌入上述四大关系之中,并具有基础性、支撑性、牵引性作用。因此,财税体制改革不是被动地适应国家治理结构,不是在既定的国家治理结构下改革财税体制和推进财政制度现代化,而是以自身的改革形塑国家治理结构,通过财政的基础性作用牵引上述四大关系调整,促进治理结构的边际改进。因此,应把财税改革目标融入治理改革目标之中,实现“目标相容”。

 

通过推进财税体制改革,形成稳定、清晰、高效的央地财政关系,就为理顺政府间关系打下了基础;政府间关系明晰了,各级政府在国家治理中的角色与定位就确定了,随着预算制度和税收制度的进一步完善,就为进一步改进政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系提供了条件,国家治理结构框架就可在财税改革与治理改革的互动中不断调整完善、成熟定型。在央地关系改革中,财政体制改革居于基础地位;在政府与市场关系的理顺中,财税体制改革是重要的前置性条件;在政府与社会关系优化中,财政发挥着牵引、激励和保障的作用。而在市场与社会关系中,财政对盈利组织与非营利组织、社会与市场的互动等方面的规制和激励作用也不可或缺。

 

(二)财税体制改革推动国家治理方式完善

 

国家治理方式是指政府以什么样的模式和方法使用公共权力,对公共资源进行统筹配置以对冲公共风险。党的十九届四中全会提出了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等现代国家治理条件下的治理方式。系统治理的提出,旨在克服过去存在的分散治理、碎片化治理的弊端;依法治理则对应传统社会的人治与法治,克服因法治不健全造成的法律面前不平等的问题;综合治理是要增强政府各部门在公共风险管理中政出多门、缺乏协同的问题;源头治理则是在现代经济社会发展面临诸多重大风险挑战的情况下,基于不确定性与风险思维,重视风险源的治理,而不仅仅是事后处置。

 

在现代国家治理框架下,无论是何种治理方式,都与财政有内在联系,有赖于公共资源如何安排。治理的指向是构建经济社会运行和发展的确定性,这需要通过防范化解各类公共风险来实现,而不同的治理方式就是针对公共风险扩散、分担、转移、转化等变化过程而采取的应对之策。治理方式不同,说明风险状态不同。无论是从风险源头来进行综合防范,对个体风险公共化的依法分担,还是化解公共风险的系统协同,都与财税体制改革关联在一起。利益与风险是硬币的两面,公共利益、公共风险与个体利益、个体风险并没有泾渭分明的界限,财税体制改革就是通过优化利益结构达到公共风险最小化。各种治理方式都离不开国家、企业、个人等不同主体的利益和风险这两个基本问题,不同主体参与治理过程,无非就是利益与风险的规则博弈。无论何种博弈结果,都离不开税收、财政支出和公共服务这些财税手段的运用。在这个意义上,财税体制改革的过程实质上蕴含了各种治理方式的本质——以协调利益关系促进公共风险最小化,其他各项改革都不过是达到这个目标的形式和路径而已。

 

(三)财税体制改革助推国家治理效能提升

 

国家治理效能最终体现在公共风险最小化上。财政在防范化解公共风险中的基础性作用,也是旨在通过公共资源的优化配置来促进公共风险最小化。在这一过程中,一般理解认为财政是提供财力支持的,处在“后勤”位置。这显然是一种简单化、机械化的认知。其实,个体风险的公共化与财政规则直接相关,财政是否为个体冒险行为“埋单”的预期,对风险防范的有效性有直接关系。从行为主义视角来观察,风险预期决定了行为风险及其风险的公共化程度,这恰恰需要财政规则来发挥作用。“预算约束软化”“养懒人”等财政体制弊端,都不利于公共风险最小化。

 

嵌入国家治理的财税体制改革路径

 

(一)在中央—地方两级治理框架下推进财税体制改革

 

我国虽有五级政府,但从治理构架上看是两个层次:中央和地方。财税体制改革不宜基于五级政府的管理体系,而是应基于两级政府治理体系来推进。

 

1. 地方是与中央相对应的治理主体。大国治理需要处理好集权与分权的关系,过度集权容易造成管理成本高昂和管理效率损失,过度分权则容易造成区域差距过大、中央对地方管控力弱化。对于像我国这样的大国,国家治理现代化的目标追求更需要处理好集权与分权的关系。作为单一制国家,显然不能过度分权;但中央政府管的太宽、太深也不是好的选择。“横到边”的管理会弱化市场与社会,与“治理”的“多中心”理念不符;“纵到底”的管理既会降低地方政府的积极性,也会由于中央与地方间的信息不对称导致中央政策难以落地。把两级治理结构作为财税体制改革的基础,首先需要界定中央政府的权责,关键在于把省以下各级政府当作一个整体来看待。界定中央权责相对容易,强化地方治理需要有新的思路。党的十九大提出,要赋予省级及以下政府更多自主权,意味着向地方放权是强化两级治理结构的重要方向,但如何在地方治理中实现主体功能区战略和基本公共服务均等化的目标,仍需要在制度上进行更加合理的设计。

 

2. 明确央地财政关系是财税体制改革的核心。两级治理架构下,地方政府是一体的,不再分层级对待,地方各级政府之间是地方内部事务关系。因此,理顺政府间关系,首要的是央地间关系。只有中央与地方政府间关系明确了,地方政府间关系便可在国家治理的大框架下因地制宜进行,可以参照中央与地方关系确定,也可以根据实际情况创造性地明确地方各级政府权责。政府间关系理不清,就难以理清政府与市场、政府与社会之间的关系。特别是在公共资源领域,由于中央与地方间的权责不明晰,各级政府在管理和使用公共资源方面存在不规范性,导致部分公共资源(如土地、矿产资源)的市场化配置出现了一定程度的扭曲。

 

3. 理顺央地财政关系应以产权改革为基础。改革是一个有机系统,没有前续改革,后续改革便难以推进。就央地间财政关系来说,收入划分的基础是支出责任的划分,支出责任划分的前提是财政事权的划分,财政事权的划分要与政府事权相匹配。在公有制占主体的基本经济制度下,政府事权的划分还要考虑政府间的产权关系。以生态环境保护为例,土地和自然资源是国有的,如果不理清土地和自然资源在中央与地方政府间的财产权利,行政管理权限就难以明确;行政权不明确,财政事权也难以确定;财政事权不确定,支出责任就无法划分;支出责任划分不清,收入归属便无法确认。因此,应按照“产权—事权—财政事权—支出责任—财政收入”的改革路径,逐步完善央地财政关系。

 

(二)完善与现代国家治理相适应的财政体制

 

1. 从明晰中央财政事权入手确定央地财政事权划分。现阶段应以问题导向统筹推进财政事权、支出责任、收入划分和转移支付四个核心环节的有序改革来完善有中国特色的社会主义财政体制。财政事权划分是整体改革的起点,支出责任划分是改革的基础,收入划分是实现改革目标的手段,转移支付改革是整体改革落地实施的保障。政府间财政关系改革是一项复杂的系统工程,不同环节的改革需要互动、连贯。财政事权划分不清晰的问题不仅存在于中央与地方之间,还存在于地方各级政府之间,根源在于中央事权不明晰,因而解决问题的切入点也在中央层面。明晰中央事权需要从一级预算单位逐级梳理工作职责范围,把分解到各单位的“事权”做实、做准,并结合行政体制改革、编制制度改革最终实现事权划分法制化。

 

2. 依据财政事权范围明确政府间支出责任。中央财政事权应由中央承担相应的支出责任,中央与地方共同财政事权要区分情况划分支出责任。体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的事权,应研究制定全国统一标准,并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。对受益范围较广、信息相对复杂的事权,在科学评估事权外溢程度的基础上,由中央和地方按比例或中央给予适当补助的方式承担支出责任;对中央和地方有各自机构承担相应职责的事权,中央和地方各自承担相应支出责任;对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,地方承担具体执行等职责的事权,中央与地方各自承担相应支出责任。省级政府应根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府的支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担。

 

3. 根据财政事权与支出责任相应调整央地财政收入。一方面,应科学设定中央、地方收入比的目标值。现阶段一般公共预算中中央本级支出占比明显低于西方发达国家,也低于发展中大国,这阻碍了中央政府宏观管理职能的有效发挥。应把已经明确具有基础性、战略性、全国性等基本公共服务的支出责任上划中央政府,把中央与地方共同承担事权的支出责任重心适度上移。在增加中央支出责任的同时,适当调整省以下事权和支出责任划分格局,扭转县级财力与支出责任不匹配的状况。另一方面,应构建地方税收体系。在财政事权和支出责任清晰的基础上,结合税制改革,考虑税种属性,在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下,科学划分中央税、共享税和地方税,理顺中央与地方的收入划分。

 

(三)构建更加科学高效的预算管理制度

 

1. 把“财政治权”融入预算制度改革之中。回顾新中国 70 多年财税体制改革发展的历史,基本是沿着集权—放权—分权的路径推进的。作为国家治理基础与重要支柱的财政,在新时代国家治理能力与治理体系现代化的改革目标下,应当充分发挥其“治权”的功能,即通过建立现代财政制度约束公共权力。央地财政关系的法定主要体现的是财政权力的集中与分散,而税收和预算的法定则主要是对政府收入与支出权力的约束,体现的是“财政治权”理念,即在约束政府公共资金的筹集与运用权力的同时,约束政府的公共权力。政府不具备营利性,意味着其收入必定通过吸纳公民或企业的收入来实现;除去筹集收入的活动,政府的一切其他活动都包含着公共收入的运用,故而政府的一切活动都与公共资金有关。约束政府公共权力的途径和手段有很多,但根本上是要约束住政府运用公共资金的权力,管住了“钱”,就等于牵住了权力的“牛鼻子”。

 

2. 按照国家治理现代化的要求理顺预算权责与行政权责的关系。预算权责包括预算的编制、审查、批准、执行、调整和监督权力与责任,纵向在中央与地方政府间划分,横向在立法机构与政府各部门间划分。改革开放以来,经过多轮改革,我国已初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的预算权责配置体系,但与“系统完备、科学规范、运行有效”的要求仍有差距。应进一步理顺立法机构与政府的预算权责,即优化宏观权责;适当上收预算部门的预算权责,即收紧微观权责;充分发挥财政、审计、监察等部门的约束权责,即强化中观权责;建立健全社会公众行使预算约束权限的平台与渠道,即畅通社会参与和监督。

 

3. 完善政府预算与公共政策的衔接机制。预算是政府基于公共服务需求所做出的“花钱”安排,形式上是“花钱”,实质上是满足公共服务需求的公共政策。传统的预算管理更加关注过程管控,重视收支平衡。在税收规范化与法定化的条件下,财政收入预算是相对稳定和可预期的,现代预算管理应更加关注支出本身,并与公共政策相衔接。把财政支出政策与公共政策衔接起来,不是根据各预算部门申报的预算来安排,而是根据各领域的公共政策来安排预算。公共需求是巨大的,公共政策因此存在无限扩张的可能,而财政资金是有限的,不可能满足无限的公共政策需求。公共政策应当区分轻重缓急,财政支出政策应当有保有压、量力而行。这就要求把预算规模与结构作为设计、优化与调整公共政策的重要依据。

 

(本文为节选,原文刊发于《税收经济研究》2022年第2期。)

 

* 内容来源:税收经济研究,侵权必删

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