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“碳达峰、碳中和”目标与绿色税收体系构建

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2022/07/13 01:18发布
王浩
证券
从业人员
最新发布文章——“碳达峰、碳中和”目标与绿色税收体系构建

作者:

邓力平(厦门国家会计学院)

陈   斌(厦门国家会计学院)

内容提要

“碳达峰、碳中和”目标的提出,是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的一项重大战略决策,是我国积极参与全球气候治理的重要体现,是构建人类命运共同体的庄严承诺。税收在推动“碳达峰、碳中和”过程中正向激励作用得以显现。文章以习近平生态思想为指引,尝试在中国特色社会主义生态税收观的框架内,从六个方面来探寻税收支持“双碳”目标实现的有效路径,提出绿色税收体系建设中需要正确认识和处理的几个问题,并就“双碳”视角下的绿色税收体系的目标构建与实现路径提出建议。

 

税收支持“双碳”目标的内涵与

 

实现:基于生态税收观的视角

 

(一)要深刻领会习近平生态文明思想,发挥绿色税收作用来推进“双碳”目标的实现。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,形成了习近平生态文明思想。坚持把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,把“绿色发展”确定为新发展理念之一,把“建设美丽中国”作为现代化目标之一,体现了党对生态文明建设的部署和要求。“双碳”目标提出后,2021年3月15日,习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议并发表重要讲话强调,“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局,拿出“抓铁有痕”的劲头,如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。”从税收角度来看,通过税收政策打好实现“双碳”目标的这场硬仗,是“十四五”时期深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容,其内涵主要体现在两个方面:一方面,大气是全球公共产品,具有强烈的非排他性和非竞争性,大气的公共产品属性决定了市场机制在提供这种产品中不可避免会出现效率损失,因此,气候治理必须要在国家的宏观调控下有序展开。税收作为国家宏观调控的重要工具,可以使大气污染的外部成本内部化,从而弥补市场机制的缺陷,引导企业减少碳排放。另一方面,税收在国家治理体系中的地位和作用越来越突出,税收在“十三五”时期有力地服务于生态文明建设,取得了显著成效,积累了丰富的经验 , 税收在“十四五”时期将继续践行“绿水青山就是金山银山”的理念,为实现“双碳”目标提供全方位支持,为建设美丽中国贡献更大力量。

 

(二)“双碳”目标下的绿色税收要为实现美丽中国目标提供重要保障。

 

“双碳”目标的实现是一个长期而艰巨的任务,必须加强顶层设计,以更有力的措施持续推进。基于此,生态税收观的重要政策内涵就是“大财税”理念,即税收要充分发挥国家“钱袋子”的支撑和保障作用,统筹环保专项资金,协同打好推进“双碳”目标实现的持久战和攻坚战。财政既要立足调整优化存量财政资金的使用方式,又要从机制上统筹各个渠道的财政资金,加大财政资金对“双碳”目标的支持力度,以稳定坚实的税收收入来支撑国家对节能环保、新能源、低碳交通方式、碳捕获、碳收集、碳封存等项目的扶持,同时不断引导资源配置到绿色低碳领域,推动经济社会的绿色低碳转型。

 

(三)“双碳”目标下的绿色税收要履行指引永续发展的职能,为经济社会全面绿色转型提供支撑。

 

我国提出“双碳”目标战略,要求在碳排放总量控制的同时保证经济社会的永续发展。永续发展要求人类在发展中实现生态和谐、经济效率与社会公平的协调统一。“双碳”目标是永续发展的具体化,将气候治理与可持续增长有机结合,是促进经济社会高质量发展的重要战略。

 

实现永续发展,既要树立正确的经济发展观,又要建立一个有效的资源配置机制,税收是资源配置的重要机制。任何税收都兼具收入职能和调控职能,但就现阶段的绿色税制而言,收入职能和调控职能的协调平衡要予以特别考虑,虽然总体上两种职能相辅相成,但作为纠正性税收,应坚持调控职能为主,收入职能为辅。绿色税收的调控职能有两个方面:一方面,通过对企业的碳排放行为征税,使其承担碳排放所造成的环境成本,进而促使企业减少化石能源的使用或提高能源使用效率;此外,通过对森林、草原、湿地、滩涂等自然生态系统征税,增强碳汇资源对二氧化碳的吸收能力,助力碳中和目标的实现。另一方面,通过税收优惠来鼓励低碳发展,引导企业加大节能环保技术的研发创新,促进产业结构和能源结构的转型升级。简言之,税收可以通过限制性政策和激励性政策的双向调节来助推“双碳”目标的实现。

 

(四)“双碳”目标下的绿色税收要立足基本国情与发展阶段。

 

实现“双碳”目标是高质量发展的内在要求,要坚定不移地推进,但同时它也是一项长期目标和任务,不可能毕其功于一役。在能源减碳方面,要立足我国能源结构和产业结构的基本国情,将推动煤炭等化石能源的清洁高效利用作为“双碳”工作的发展方向。就推进“双碳”目标的绿色税制构建而言,从立法、征管到服务都必须坚持“渐进次优”思路,要时刻强调可行性和现实性。就绿色税收与其他经济杠杆在实现“双碳”目标中的关系而言,要看到“双碳”目标的实现是系统工程,需要方方面面共同努力,必须强调各种调控工具的协调和统筹。我们既要发挥税收在实现“双碳”目标中的积极作用,也要实事求是地评价税收在这方面作用的有限性;既不要低估税收的作用,也不要拔高税收在这方面的功能定位。

 

(五)“双碳”目标下的绿色税制属于现代税制构建的一部分,不宜“单兵突进”。

 

绿色税制是中国特色税收制度的有机组成部分,绿色税制不能脱离整体税制而孤立存在,整体税制的职能发挥也离不开绿色税制,两者是局部与整体的关系,要统筹兼顾,协同推进。这是因为我们要建设的社会主义现代化是以“富强、民主、文明、和谐、美丽”作为共同特征的,全面提升我国物质文明、政治文明、精神文明、生态文明,必须协调考虑、统筹推进。我国税收治理现代化相应地要统筹考虑这些重要因素,绿色税制只能是整体税制的一部分,不宜单兵突进。

 

(六)要在统筹“国内可持续发展”与“推动构建人类命运共同体”的要求中完善我国绿色税收体系。

 

习近平总书记提出的构建人类命运共同体的思想,为构建全球公平正义的新秩序贡献了中国方案。人类命运共同体旨在追求本国利益的同时也兼顾他国合理关切,在谋求本国发展中也促进各国共同发展。面对日益严重的气候问题,没有哪个国家能够独善其身,只有全世界携手并肩同行,才能共同解决我们面对的气候问题,推动全球气候治理行稳致远。2020年12月12日,国家主席习近平在气候雄心峰会上通过视频发表重要讲话,针对全球气候问题,提出“团结一心,开创合作共赢的气候治理局面”的倡议,为全球气候治理加油助力。“双碳”目标是在全球气候治理的进程中不断推进可持续发展、构建人类命运共同体的体现。

 

 

“双碳”目标下构建绿色税制应

 

正确认识和把握的几个问题

 

一)正确认识和把握绿色税收体系建设的系统性和渐进性。

 

我国实现“双碳”目标具有时间短、任务重的特征。首先,从时间上看,欧美发达国家从碳达峰到碳中和基本需要40~70 年,而我国只有30年的时间。其次,从能源结构上看,我国化石燃料在能源结构中占比85%,尽管近年来新能源发展迅速,但是要构建起以新能源为主的能源结构,还需要依靠技术的重大突破。最后,从碳减排技术来看,碳捕获、碳收集和碳封存的技术还不成熟。2021年中央经济工作会议中指出:“实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求,要坚定不移推进,但不可能毕其功于一役。”就是看到了目前在“双碳”目标的推进过程中出现了一些必须要注意的倾向,要求我们将“双碳”目标作为一项长期任务,有序推进,持续发力,久久为功,坚定不移地走绿色低碳高质量发展道路。基于这一重要判断,绿色税收体系的构建要与“双碳”目标的现实渐进性相匹配,无论是税收制度的构建、税收政策的安排,还是税收征管机制的设计,都应当坚持“渐进次优”的思路,立足当前,着眼长远,强调方案的可行性、现实性和前瞻性。此外,我们要特别重视绿色税收与其他气候机制的协调性和统筹性。税收并非解决气候问题的“万能药方”,在某些领域或环节,其作用的发挥会受到限制。要实现“双碳”目标,需要价格、财税、金融、土地、政府采购等多种调控手段相互配合,通过构建多元治理机制才能实现碳减排与经济高质量发展的双重目标。

 

(二)正确认识和把握碳税的开征。

 

碳税是以含碳燃料(如煤炭、汽油、柴油)为征税对象,向化石燃料生产者或使用者征收,或者直接对二氧化碳或其他温室气体排放量征收的一种环境税,其出发点是解决碳排放所产生的负外部性问题。从理论上看,碳税具有“双重红利”,一是环境红利,即征收碳税会提高高碳能源的价格,降低高碳能源产品的需求量,促进清洁能源的开发利用,从而达到减少碳排放的目的。二是社会福利,即征收碳税可以降低所得税等税种的税收负担,从而促进社会就业和经济增长。因此从20世纪90年代初期开始,碳税在北欧、英国、德国、日本等发达国家相继开始实践。据世界银行统计,截至 2021 年1月,全球共有35个国家(地区)开征了碳税。我国自2009年左右开始碳税的研究,但关于碳税能否在我国开征的问题,学术界形成了两种观点,反对开征碳税的专家认为碳税在收入分配上具有累退性,税负会通过价格机制转嫁给消费者,降低居民的收入水平和消费水平。而支持开征碳税的专家则认为碳税的负面效应是暂时的,可以通过减少其他税收或采用补贴支持环保的方式来减少碳税的负面效应。

 

(三)正确认识和把握“碳税 + 碳交易”双轮驱动机制。

 

碳交易和碳税都是应对气候变化的碳定价机制。从理论来看,在完全市场竞争假设下,碳交易和碳税最终都会使碳排放者的私人边际成本等于社会边际成本,将碳排放的外部成本内部化。但碳交易与碳税各有其优缺点。一般来说,碳交易由于设定了碳排放总量控制目标,减排效果明确,但碳交易的运行成本较高,所以通常适合排放点固定、排放量较大且易于监管的企业。碳税是通过设定税率来影响企业的生产行为,从而间接促使企业碳减排,减排效果存在不确定性,但碳税的征收可以依托现有的税收征管体制,实施成本较低。碳税与碳交易之间具有较强的互补性,两者可以相互协作,共同控制碳排放。从国际实践来看,据世界银行统计,目前已有加拿大、日本、英国、法国等15个国家(地区)将两种机制协调运行,以强化碳减排政策的效果。

 

鉴于当前碳交易更符合多方利益的需要,碳交易在我国已先行一步。从2011年开始,我国先后在部分省市启动了碳交易试点,2021年7月全国碳交易市场正式启动。但考虑到碳交易覆盖范围较小且可能存在碳泄漏问题,为增强碳减排政策的效果,在时机成熟时,我国可以适时考虑引入碳税制度,构建起碳税与碳交易相配合的双轮驱动机制,使两种碳定价机制在覆盖范围和价格机制上优势互补,协同推进,强化碳减排效果,共同推进“双碳”目标的实现。

 

“双碳”视角下绿色税收体系的

 

目标构建与实现路径

(一)要客观评价我国现行绿色税收体系。

 

目前我国已构建起以环境保护税为主体,以资源税、消费税、车辆购置税为重点,以增值税、企业所得税、耕地占用税、车船税等税种为辅助的“多税共治”的绿色税收体系。现行绿色税收体系虽然在节能减排、环境保护等方面发挥了重要的作用,但距离“双碳”目标还有一定差距,例如,从碳排放的角度来看,无论是环境保护税、消费税还是资源税都没有专门针对碳排放量征收,税收对碳排放的调控作用难以发挥。因此,必须从实现“双碳”目标出发,基于中国特色税收体系来发展完善我国的绿色税收体系。

 

(二)要进一步完善和发展现代化绿色税制体系。

 

根据党的十九大提出的“深化税收制度改革,健全地方税体系”的要求,结合“双碳”目标的安排,做好绿色税制体系的设计和规划,发挥税收支持碳减排的功能。笔者认为,我国绿色税制体系建设应当立足国情和发展阶段,循序渐进、分步实施,围绕“双碳”的两个阶段性目标进行:第一个阶段目标是2030年实现碳达峰,这一阶段需要通过税收政策加强对低碳能源、低碳产业、低碳技术发展的引导和鼓励。第二个阶段目标是2060年实现碳中和,这一阶段需要进一步完善绿色税制,譬如,根据经济形势和碳减排的需要,择机开征碳税,同时加大税收对碳捕捉、碳封存、碳汇林业的支持。

 

(三)要建立健全绿色税收征管机制。

 

绿色税收征管机制是实现绿色税收职能的重要保障。近年来,国家税务总局在构建税收征管现代化方面取得了显著成效,这些成功经验可以运用于绿色税收的征收,让绿色税收为实现“双碳”目标保驾护航。

 

1. 健全多部门税费征管协同机制。《环境保护税法》确定了“企业申报、税务主导、环保协作、政府协调”的征管模式,这意味着,绿色税制体系的良好运转需要构建一个由税务机关、环保部门、地方政府、其他单位共同参与、分工协作、各负其责、发挥优势的多部门协同征管机制。这种机制既是维护各方利益的重要举措,也是实现资源整合,规范办税行为的制度创新。协同征管各方应根据法律规定切实履行好各自职能,建立起既相互制约又相互监督的绿色税收征管机制。

 

2. 建立涉税数据共建共享机制。信息共享机制是实现绿色税收有效征管的重要技术保障。搭建全国统一的涉税信息共享平台,将税务机关的征管系统和环保部门的监测系统对接,制定统一的涉税信息标准,明确数据采集、传递、分析和利用的规范,形成标准、真实的信息数据库,加强对信息平台的维护,建立平台管理制度,严格评估和考核机制,保障绿色税制征管的稳定性。

 

3. 借助现代化税收征管工具加强绿色税收的征管力度。充分利用大数据、人工智能、区块链、云计算等现代信息技术加强税收征管。利用大数据对碳排放进行精准掌控,利用区块链对碳足迹进行精准追溯,利用人工智能对碳排放量进行精准监测。借助科技赋能税收征管,实现绿色税收征管的智能化、数字化。

 

4. 优化纳税服务提升征管效率。根据“征管纳服统一体系”的要求,探索绿色税收的征管与纳服相融合的征管模式。在优化纳税服务的过程中实施税收征管,在税收征管的过程中体现纳税服务,共同促进绿色税收征管质量和效率的提升,全面实现绿色税制的政策目标。

 

(本文为节选,原文刊发于《税收经济研究》2022年第1期。)

 

*内容来源:税收经济研究,侵权必删

 

 

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