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钟宁桦:我国地方政府债务的特点、根源与可持续发展

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2022/05/07 02:32发布
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专家解读——钟宁桦:我国地方政府债务的特点、根源与可持续发展

题记

2022年4月2日,由中国人民大学财税研究所和政府债务治理研究中心主办的中国财政政策论坛2022年第1期”成功举办。

 

钟宁桦教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾,作了主题为“我国地方政府债务的特点、根源与可持续发展”的发言,他结合十九大和十九届四中、五中全会精神,就我国债务风险、国家治理能力现代化等作了详尽阐述。下文整理自钟宁桦教授论坛上的发言。

 

教授观点

 

 

非常感谢主办方的邀请,给我这样一个机会来学习。尹教授的报告做得非常全面,把相关问题都言简意赅说到了;朱院长也做了非常全面的补充,下面我简单补充几点个人观点。

 

第一,我国债务具有企业债务占比大的结构性特点。我国债务总额与GDP的比在2.7左右,和发达国家水平相近,但与之不同的是,我国债务总额的半数以上是企业债务,而企业债务的大部分又是国有企业债务。

 

例如,在2015年底我国168万亿的债务总额中,企业债务接近100万亿,国有企业债务约80万亿。我们团队研究我国债务问题近十年,在2016年的《经济研究》上发表论文《我国企业债务的结构性特点》,提出大量债务集中于数千家企业是我国债务的最主要特征之一,受到各界广泛关注。

 

一直到近期,这样的债务结构也没有太大的变化。世界上其他国家的企业债务结构和我国不同,如美国的债务中家庭部门债务较多,日本则是中央政府债务占比较大。

 

我国债务主要集中于国有企业,而国企使用债务提供了公共品或准公共品。国企承担的公共责任较多,举债筹集的资金部分用于促民生、稳就业等公共事业,如交通基础设施建设。这就是说,我国很大部分的债务是为国企筹资,而举债获得的资金又用于提供准公共品,这就定义了我国债务的结构和属性上的特征。除了公共属性,债务集中于国有企业,也催生了潜在的预算软约束问题。

 

国企举债,债务资金又部分服务于公共目标,就自然而然产生了公共部门隐性担保的问题。根据我们去年在《中国工业经济》上发表文章的测算,隐性担保大概使得城投债融资成本降低了四成。这是因为,市场认为拥有政府隐性担保的城投债的风险相对较低,因此要求的融资成本也低。

 

第二,我国债务呈现此种结构的根源是纵向财政失衡,即中央和地方的财权事权不匹配。地方要实现多重目标,但是分配的税收资金相对不足,便产生了财权和事权的不匹配。在此基础上,近年来土地出让收入下降,一些地区的税收增长因为疫情也遇到瓶颈,导致地方政府不得不用举债的方式弥补收支缺口。

 

一个重要表现就是快速增长的城投债务,其有息负债总额在2021年达到50万亿。也就是说,因为财政收入难以支持地方政府完成所需的项目,尤其是很多大型基建类项目的建设,所以地方政府就需要借助另外一个主体,如城投企业,来举债融资完成要做的事情。当然,城投债务只是地方债务的一类,还有其他类型,包括地方政府债券等。但地方债务问题的根源之一都是在税收的分配上。

 

第三,债务是否可持续,取决于当期发债是否能提升未来税收收入。如果当期举债能够为未来创造更大发展空间,尤其是使未来的税收收入增长、税基扩大而减少政府对于债务的依赖,这就是一条可持续的道路。换言之,当期债务投入相当于只是一个初始投入,未来的方向是更少依靠债务,而更多依靠税收。

 

当期发债是否能、何时能形成未来的税收,则需要具体分析。地方债务投入实际上可能面临时间期限不匹配、成本收益不匹配等多个问题。

 

例如,大量地方债务投入了基建领域,尤其是高投入、慢回报的交通基建。常言道“要致富先修路”,交通基础设施的完善理论上可以联动其他地区,产生更多经济往来,带来更多经济效益产出以至于增加税收。

 

然而这可能是一个漫长的过程,投入的资金并不一定能在短时间内回收,并弥补举债的成本。如果税收尚未得到显著提升,而债务已接近到期或者债务利息压力增大,收入便不足以还本付息,这就带来了地方政府债务的时间期限不匹配问题。

 

另一方面,很多债务资金投入了具有一定正外部性的公共品,而正外部性不一定能转化为经济效益,甚至根本不能产生显著的经济效益。然而,债务是必须要偿还的,至少利息是必须定期偿还的。

 

比如,一些国有企业举债来建设不收费的普通公路等基础设施,这些国企要遵循项目自负盈亏、收支平衡等原则,但所投入的项目又是成本大于收益的,一些外溢性并不能变成项目自身的收益来还本付息,这就带来了成本收益难以匹配的问题。我们团队在去年8月份的《财新》以及《南方周末》的采访中详细讨论了这个问题。

 

总结一下以上内容:

 

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第一,我国的债务具有很强的结构性特征,相当一部分是国有企业借债,用于提供准公共物品、服务公共事业建设等。

 

第二,地方债务的根源是中央和地方的关系中存在纵向财政失衡,地方的财权和事权存在不匹配。

 

第三,债务投向经济建设领域,会促进政府未来的税收收入的增长,但有时投入和回报在时间上是不匹配的。

 

在更深的层次上,地方债务问题又涉及到国家治理的问题。十九届四中全会专门讨论国家治理能力现代化,其中有很多议题未来要进一步深化研讨,比如如何管控地方债务风险,如何在中央和地方间分配各类税收,才能调动中央和地方两个积极性?尤其是疫情之后,又产生了不少新的变化,如部分地区土地出让收入下降、税收增长放缓等。

 

在这些背景下,以国家治理能力现代化的思维来统筹谋划地方债务的分配、使用和管控,对于构建新发展格局的总目标而言既是非常急迫的,也是非常重要的。

 

 

教授简介

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钟宁桦教授

现任职务:金融科技教育与研究五十人论坛会员、同济大学经管学院副院长、经济与金融系主任、教授,校务委员会委员、上海市经济学会副秘书长、上海金融科技产业联盟副理事长以及亚洲开发银行国际项目首席专家

 

研究领域:公司金融、宏观经济

 

社会荣誉:曾获中国经济学领域最高奖孙冶方经济科学奖。还曾两次获得教育部高校科学研究优秀成果奖二等奖、“中国农村发展研究奖”(又称“杜润生”奖)、上海市哲社优秀成果一、二等奖等重要奖项。入选教育部“长江学者”特聘教授和国家“万人计划”青年拔尖人才等。


文章内容来源:公众号Fintech50,侵权必删。

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