在新冠肺炎疫情的持续冲击下, 百年变局加速演进, 外部环境更趋复杂严峻和不确定，国内改革发展稳定任务艰巨，经济转型和产业调整面临诸多挑战。在此背景下，政府投资仍然是引导社会预期、推动经济复苏的重要引擎，管好用好地方政府专项债券（以下简称“专项债”）资金是重要抓手之一。继2015年首次发行以来，专项债发行规模逐年递增、结构持续优化，已成为积极财政政策的重要选项。2022年第一季度提前下达1.46万亿元发行限额，叠加2021年第四季度专项债大规模发行，预计在2022年上半年将迎来新一轮“基建潮”。与此同时，2021年底召开的中央经济工作会议明确提出“稳字当头、稳中求进”，意味着当前的宏观调控思路和工作重点发生了明显转变，要求专项债及时调整并优化功能定位，进一步提升投资效能，更好地应对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。

自2015年经修订的《中华人民共和国预算法》实施以来，地方政府举债融资机制进一步健全，“开前门、堵后门”成为政府债务管理的工作主线。专项债因不列入赤字且申报周期较短，受到地方政府的普遍青睐。因有政府信用背书，银行等金融机构也表现出高涨的认购热情。专项债的期限结构不断丰富、发行利率整体下行、投向领域持续优化，在一定程度上满足了地方政府在当期财力不足、事权责任过大情况下的刚性投资需求。回顾近年来专项债的发展历程，其功能主要体现在三个方面。

（一）弥补财政收支缺口

专项债发行规模从2015年的956亿元扩大到2021年的3.65万亿元，短短六年时间，累计发行规模达16.7万亿元，超过地方政府一般债务。在规范地方政府举债行为、剥离平台公司政府融资功能的背景下，专项债的大规模发行，能替代部分一般公共预算支出，有助于优化财政支出结构，弥补财政收支缺口。在中央和地方财政关系尚未完全理顺的情况下，专项债成为地方政府开展基础设施建设的重要资金来源。此外，再融资专项债的扩容，有效解决了部分地区政府性基金短期收支失衡的问题。

（二）引导社会资本投入

作为一种政府直接投资方式，专项债投资具有一定的杠杆放大功能，能吸引社会资本，形成多元投资格局。闫衍等（2019）认为，专项债对基础设施建设投资的拉动乘数约为1.6～2.5倍。相比传统政府直接投资的乘数效应普遍小于1 的情形，专项债具有更好的引导社会资本、放大投资乘数效应功能。特别是自2019年起，中央允许专项债用作部分重大项目资本金，突破了以往专项债只能作为项目配套资金的限制，进一步拓宽了基建投资的资金来源，对引导社会资本投入具有重要意义。随着专项债用作项目资本金范围的不断扩大，其对社会资本的带动作用将进一步显现。专项债投向具有公共产品属性的基础设施，不仅短期内能有效拉动社会投资、促进经济增长，而且在长期内具有明显的正外部性，有助于形成投资兴业的良好生态。

（三）规范政府债务管理

随着政府融资渠道收紧，政府债务日趋显性化。专项债作为地方政府“开前门、堵后门”的重要举措，能有效降低融资成本，推动债务管理规范化、透明化，防范化解隐性债务风险。从量上对政府债务进行严格的规模控制，利用额度管理硬化预算约束，有利于加强公共支出管理。从质上提高债务资金使用效率，通过盘活存量资产、优化资源配置，有助于降低债券违约风险、增强财政的可持续性。由于专项债由省级政府统一发行并转贷给市县级政府，需对应具体项目来核定额度，且要求资金封闭循环，更有利于落实省级政府的监管责任，强化对资金支出的过程监督和绩效评价，提升政府债务管理的规范化水平，确保投资的有效性和资金的安全性。

在取得成效的同时，由于监管制度的不完善以及存在部分机会主义行为，在一定条件下专项债的可持续性可能受到影响，给地方财政运行带来压力，对此应予以关注。

不同于国外市政收益债发行主体众多且以项目收益作为主要偿债来源，我国专项债由省级政府统一代发，具有更强的信用背书，既承担一定的宏观调控职能，也蕴含明显的政府意志。随着我国经济进入新发展阶段，各种不稳定、不确定性因素明显增多，叠加百年变局和世纪疫情的双重冲击，防风险成为当前经济工作的重要任务。相应地，专项债必须突破传统功能定位，围绕重大风险防范、跨周期和逆周期调节、高质量发展等宏观治理要求发挥更加积极的作用，专项债管理的内涵也将随之延伸。

（一）服务于重大风险防范

做好重大风险防范是稳增长的重要前提和基础。当前，防范化解地方政府债务风险仍是各级政府首要的战略任务。具体来说，一方面，需考虑短期内资金的合理安排，提高专项债期限与项目周期的匹配度，避免因资金错配导致区域性、系统性风险。另一方面，需考虑项目的财务自平衡能力、地方政府的资源整合和项目设计能力，重视市场功能的有效发挥，培育项目的自我造血能力，避免偿债压力的隐性转移。近年来，我国再融资专项债的发行额度持续扩大，2021年发行规模同比增长约为150%，占当年专项债比重近三成，借新还旧比例明显升高，说明“以债养债”苗头有所显现。

（二）内嵌于跨周期、逆周期调节

中央经济工作会议明确提出，跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合，保证财政支出强度，加快支出进度，适度超前开展基建投资。专项债作为积极财政政策的重要抓手，在上市发行与形成实物工作量之间存在一定的时间差，具有跨周期调节的天然优势。针对我国经济当前面临的三重压力，专项债需要提前筹划、长短结合、全程发力。通过专项债的提前布局和精准发力，尽早形成实物工作量，发挥投资的逆周期调节功能，稳定经济运行态势。适当放宽专项债的使用期限和适用范围，鼓励更多投向调结构、增后劲的战略型项目，通过长期持续投入，为熨平经济的周期性波动提供支撑。

（ 三）统一于高质量发展要求

稳增长是推动高质量发展的应有之义，专项债的使用必须紧扣“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，通过短期内的项目高标准建设，助力经济长期的高质量发展。一是专项债投入的重点应从量转向质，从规模提升转向注重实效，围绕重大民生需求、重要战略方向，支持“两新一重”领域和优质项目建设，加大对传统产业向高端化、智能化、绿色化转型的支持力度。二是专项债投入应贯彻“以人民为中心”的发展思想，按照“项目跟人走”原则，始终围绕人的流动、人的需求和人的发展来做文章。三是遵循“双碳”目标和新发展理念，合理规划项目，既要避免运动式减碳，又要满足高质量发展要求。

新发展阶段赋予专项债新的功能定位和目标任务。为在更高层级、更高水平发挥专项债对冲公共风险、促进高质量发展的积极作用，除了加强顶层设计，进一步完善法律框架和实施细则，还须对专项债的项目储备、资金使用、风险监测等具体工作提出新的要求。

（ 一）加强项目储备，发挥重大项目的跨周期调节功能

由于专项债强调收益自平衡，难以适用所有基础设施项目，地方政府必须科学筹划，认真做好项目筛选和资源整合工作，储备一批强基础、管长远、增后劲的重点项目。可更多聚焦于新基建、产业园区等公共属性较为明显的平台型项目，适度超前开展投资，更好发挥此类项目的跨周期调节功能。进一步引导、鼓励专项债投向“十四五”规划纲要以及专项规划确定的重大项目，通过跨周期的持续投入，培育经济增长的内生动力。

（二）统筹债券发行，持续助力稳投资稳增长

一是认真做好区域内专项债项目的统筹规划，确保专项债发行后及时投入使用，尽早形成实物工作量。二是坚持“资金跟着项目走”原则，加大各部门协调力度，依法合规加快推进条件成熟的专项债项目开工建设，保障已发行债券项目的后续资金供给，避免项目仓促上马和“半拉子”工程。对于分阶段实施的重大项目，需形成持续滚动发行和项目接续机制，确保专项债与项目规模及周期相匹配。三是适当放松对再融资专项债券的发行限制，避免出现流动性风险，重点关注再融资专项债扩容后化债压力后移、付息成本增加导致的地方财政可持续问题。四是进一步强化专项债的事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价等工作，切实提升债券资金的使用效益和乘数效应，拉动其他行业投资和消费。

（三）发挥杠杆功能，带动更多社会资本投资

实现稳增长目标，既需要政府投资的精准发力，也离不开社会资本的积极参与。专项债对项目收益自平衡的要求，与社会资本的逐利属性具有天然的吻合度，应以优质项目为载体，积极发挥专项债的引导功能，形成对社会资本的带动效应。一是选对项目，科学设计项目实施方案，配套相关的财政金融政策，追求合意的资本回报率。二是挖掘策划适宜项目，适度加大专项债用作项目资本金的范围及力度，吸引更多社会资本进入基础设施领域。当前，我国专项债用作项目资本金规模占全部专项债比重低于10%，远小于25%的政策规定限额，具有较大的发展空间。三是加大财政金融政策的协同力度，支持实施“专项债+社会资本”的融资组合，形成“稳投资”的强大合力，尤其是在从注重短期需求刺激的传统基建项目转向以服务产业发展和民生改善为主的“两新一重”项目背景下，需要更加精准的财政政策和更加多元的金融产品，以提高项目的融资可得性。

（四）强化资金监管，提效率与防风险并重

由于专项债的还本付息主要来源于政府性基金收入和专项收入，到期偿付风险仍是各级政府高度关注的焦点。一是进一步强化专项债的投资评审工作，引入外部专家评审机制对入口端进行严把关，禁止地方政府在项目申报时故意夸大预期收益，或将收益不足项目包装成收益自平衡项目，对虚增、虚构项目收益的第三方机构等相关责任方严厉惩罚。二是进一步完善专项债资金偿还机制和提前还款制度安排，避免专项债集中到期偿付压力以及归集资金的闲置、低效。三是构建全国统一的专项债信息披露制度，加强对资金用途调整的穿透式监管，严格资金筹集与拨付管理，督促每一笔资金都花在“刀刃”上。四是增强地方政府对项目收益的归集能力，鼓励有条件的地区加快建立偿债备付金制度，并对备付金的来源、规模、使用范围等事项予以明确。按照“谁举债，谁偿还”原则，落实举债风险的主体责任，避免偿债风险过度向省级财政集聚。

*文章来源：债券杂志

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