自入世以来，中国与世界关联程度不断提高，农业对外开放程度也不断加深，中国的农业政策制定已不能仅考虑国内问题，需同时兼顾国际规则、惯例及中国的国际承诺。在2018年的试点方案以及后续2021年扩大实施范围的总体推广方案中，中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险采用“分品种施策”的推进方式进行。应该说，这样的制度设计一方面考虑到了三大主粮目前在国内既有支持政策推进（如收储制度市场化改革）上处于不同阶段，另一方面也为其各自基于WTO规则约束和可操作性空间进行有针对性的具体方案设计保留了余地。

不过，采取完全成本保险和收入保险两种方法，并进行“分品种施策”的方式，意味着在进行制度设计空间分析时，需要对其“绿箱”或“黄箱”的可能“归箱”属性做出判断。如果保险补贴是WTO规则允许的“绿箱”措施，则有更大的政策设计空间，如果不符合“绿箱”归箱条件，属于“黄箱”措施，则需要进一步分析其按照我国在WTO的入世承诺，在政策性农业保险这样的国内支持措施上还留有多大的政策设计空间。

（一）三大粮食作物政策性保险的制度设计空间

2004年以后中国进入工业反哺农业阶段，逐步加大对粮食等重要农产品“黄箱”补贴规模，中国农业综合支持量（简称ＡＭＳ）也相应地由负到正。随着中国入世过渡期的结束，国内粮食供求矛盾不断累积，“黄箱”支持空间持续收紧，以托市收储为主要特征的粮食国内支持政策被推到了改革关口。为适应WTO规则，促进中国农业提质增效，中国自2016年起以“市场定价、价补分离”为总体思路对粮食国内支持保护政策进行了改革完善，但由于三大粮食作物在中国保障粮食安全政策目标中定位不同，因此三大粮食作物收储制度市场化改革的进程有所差异。中国于2016年取消了玉米临时收储政策，建立玉米生产者补贴制度，扭转了玉米“黄箱”支持超标的局面，而仍然保留稻谷、小麦最低收购价政策，所以稻谷、小麦剩余的特定产品“黄箱”支持空间仍然极为有限。WTO规则约束下，三大粮食作物剩余的特定产品“黄箱”支持空间不同，对不同“归箱”属性的农业保险补贴的容纳程度自然也存在差异。 

1.稻谷、小麦政策性保险的制度设计空间。2016年，中国将粮食直接补贴、农作物良种补贴、农业生产资料综合补贴合并为农业支持保护补贴（简称三补合一），解决了长期以来良种补贴和农业生产资料综合补贴以“黄箱”之名行“绿箱”之实的问题，此后中国对于稻谷、小麦实施的基于特定产品的“黄箱”支持措施仅剩最低收购价政策这一项。政策实施初期，中国稻谷、小麦最低收购价并不高，但随着种粮成本的快速攀升，以“生产成本加合理利润”或“生产成本加基本收益”为原则确定的最低收购价自2008年起持续上调，进而导致中国对稻谷、小麦的价格支持水平快速增长，其WTO国内支持规则合规性问题逐渐引起部分WTO成员关注。

2.玉米政策性保险的制度设计空间。继稻谷、小麦实施最低收购价政策之后，2008年我国对玉米实施了类似的价格支持政策，即玉米临时收储制度。在玉米临时收储制度的刺激下，我国玉米产量、库存量、进口量“三量齐增”，国内外价差持续加大，财政负担日益沉重。2016年中国在实施“三补合一”改革的同时，为调减玉米种植面积，扭转“三量齐增”的局面，由财政部印发《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》，正式取消了自2008年以来实施的玉米临时收储制度，在东北三省和内蒙古自治区建立了玉米生产者补贴制度。玉米生产者补贴制度是在玉米价格由市场形成的基础上，国家对玉米生产者给予定额补贴，其中国家对各省（区）亩均补贴水平保持一致，补贴基期（以2014年为基期）在一定年限内也保持不变，这种补贴方式与《农业协定》第6.5条ａ款所规定的可免除削减承诺的“蓝箱”措施的认定标准一致。

（二）WTO规则下完全成本保险和收入保险补贴的“归箱”属性

中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险“分品种施策”的推广方案，在考虑了三大粮食作物政策性保险的制度设计空间的同时，很大程度上也是考虑到了现行WTO规则下两种保险补贴按“绿箱”制度进行设计的可操作性差异后所做出的针对性安排。为了防止不合理的农业保险运行机制设计或过度的政府补贴，造成生产或贸易上的扭曲，《农业协定》附件2在将完全成本保险补贴和收入保险补贴列举为可归为“绿箱”措施类型的同时，也严格给出了相应的特定标准和条件。也就是说，中国对完全成本保险和收入保险实施的补贴若不能满足可被归为“绿箱”措施相应的特定标准，仍然会被视作具有补贴资金总量限制的“黄箱”措施。需要说明的是，由于完全成本保险补贴和收入保险补贴对应不同的“绿箱”规则条款，如完全成本保险的保险对象可以与特定作物挂钩，而收入保险的保险对象须与特定作物脱钩，这就导致彼此有着显著的可归为“绿箱”措施的可操作性难度差异。

1.完全成本保险和收入保险补贴可归为“绿箱”措施的规则差异。

（1）保险触发条件差异。从规则文本来看，完全成本保险和收入保险在保险触发条件上具有一定的相似性，如确定保险基准产量或基准收入所选取的时间范围是一致的，且均以30％的产量或收入损失率作为保险起赔点。然而，虽然两条规定在文本形式上具有相似性，但在内容上具有本质差异。

（2）保险赔付金额差异。从规则文本来看，补贴可被视作“绿箱”措施的完全成本保险的赔付金额以弥补农业生产者的总生产成本为上限，而补贴可被视作“绿箱”措施的收入保险的赔付金额以弥补农业生产者的全部涉农收入损失的70％为上限。

（3）保险附加条件差异。从规则文本上来看，第8.c条规定完全成本保险的赔付不对农业生产者未来的生产类型或产量做出要求，而第7.c条则规定收入保险的赔付应仅与农业生产者来源于农业的收入有关，不对当前的生产类型、产量、价格、生产要素等做出要求。从农业保险的实践来看，以产量损失为保险触发条件的完全成本保险，本身就很难脱离具体的农作物（或牲畜）来谈农业生产者的产量损失，因此第8.c条并不禁止完全成本保险的赔付与当前的生产类型进行脱钩。

2.完全成本保险和收入保险补贴可归为“绿箱”措施的可操作性差异。对比分析《农业协定》关于可被视作“绿箱”措施的完全成本保险补贴和收入保险补贴规则文本，可见虽然两类保险补贴通过合理的机制设计均可被归为“绿箱”措施，但收入保险补贴可被归为“绿箱”措施的难度更大。这主要是因为两者在保险对象上的差异性规定：完全成本保险的保险对象可以与特定作物挂钩，而收入保险的保险对象须与特定作物脱钩。即补贴可被视作“绿箱”措施的收入保险需要基于农业生产者整体涉农收入确定保险补偿，然而，这种收入保险形式对农业生产者收入统计数据质量要求极高，较少有国家具备实施条件。

综上所述，当前中国三大粮食作物国内既有支持政策推进上处于不同阶段，完全成本保险补贴和收入保险补贴被归为“绿箱”措施的可操作性上也存在显著的难度差异。从适应WTO国内支持规则的角度来说，由于稻谷、小麦最低收购价政策占用了绝大部分特定产品“黄箱”支持空间，玉米取消临时收储政策后剩余较大的特定产品“黄箱”支持空间，中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险推进过程中，最为理想的是对稻谷、小麦实施政府提供的补贴被归为“绿箱”措施可操作性较强的完全成本保险，对玉米则既可以实施完全成本保险也可以实施收入保险。此外，从农户需求的角度来说，稻谷、小麦价格方面有最低收购价政策进行托底，稻谷、小麦生产者投保自然灾害风险的意愿更强，玉米取消临时收储政策后，玉米种植户所面临的价格不确定性、不稳定性成为常态，具有投保价格变动风险的需求。完全成本保险较传统物化成本保险保额大幅提升，能够有效匹配稻谷、小麦生产者的需求，而收入保险理论上能够有效防范自然灾害和市场变动双重风险，切实保障玉米种植户收入。因此，对稻谷、小麦实施完全成本保险，对玉米实施收入保险，或许是中国现阶段推动国内农业政策设计与国际规则接轨的转型升级进程中，对于主粮政策性农业保险而言相对可取的制度设计。