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【农业经济学】徐亮 朱晶 王学君:中国主粮政策性农业保险:规则约束与政策优化

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2022/03/29 03:00发布
经济学前沿问题研究
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这篇文章推荐研究——【农业经济学】徐亮朱晶王学君:中国主粮政策性农业保险:规则约束与政策优化
1

引言

农业保险作为保障农业生产、稳定农民收入的重要手段,在世界范围内已被许多国家尤其是发达国家普遍采用。从农业保险的发展实践来看,由于农业保险市场失灵问题,纯商业性的农业保险难以持续,因此各国普遍采用了财政补贴的方式介入农业保险市场,以增强农户对农业保险的购买力。

随着中国加入世界贸易组织后的过渡期结束,国内长期以来采用并不断提升力度用以保证种粮农民收益的支持政策(例如最低收购价、临时收储价等),开始在国际上受到贸易争端的挑战,WTO在农业国内支持方面的条款规则对我国今后的制度设计形成实质性约束。政策性农业保险作为有助于“对标”WTO合规国内支持政策的最重要政策工具之一,受到了中国的高度关注,中国也以此作为重要“抓手”,积极推动国内农业政策设计与国际规则接轨的转型升级。

然而,相对于现实中的政策实践探索,已有研究则较少有从WTO国内支持规则约束的视角研究中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险的补贴制度设计。虽然完全成本保险和收入保险作为中国农业支持保护政策体系的重要组成部分,得到了学者的广泛关注,但从WTO规则约束视角对中国农业保险制度设计合理和有效性的研究仍匮乏。

本文将系统分析在WTO规则约束下,中国三大主粮在已有其他国内支持措施的基础上叠加实施作物完全成本保险和收入保险具有的制度设计空间,特别是按照WTO规则被判定为“绿箱”或“黄箱”的“归箱”触发条件与可操作性差异;在此基础上对照分析和深入研判中国在2018年三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点方案、尤其是不同地方实践中的具体探索方案在适应WTO规则约束上可能存在的挑战;由此提出对中国2021年新一轮扩大三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点的针对性优化建议,助推构建既适合我国国情又符合国际规则的新型农业国内支持保护政策体系的转型升级。

2

WTO规则约束下中国主粮政策性保险的制度设计空间

自入世以来,中国与世界关联程度不断提高,农业对外开放程度也不断加深,中国的农业政策制定已不能仅考虑国内问题,需同时兼顾国际规则、惯例及中国的国际承诺。在2018年的试点方案以及后续2021年扩大实施范围的总体推广方案中,中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险采用“分品种施策”的推进方式进行。应该说,这样的制度设计一方面考虑到了三大主粮目前在国内既有支持政策推进(如收储制度市场化改革)上处于不同阶段,另一方面也为其各自基于WTO规则约束和可操作性空间进行有针对性的具体方案设计保留了余地。

不过,采取完全成本保险和收入保险两种方法,并进行“分品种施策”的方式,意味着在进行制度设计空间分析时,需要对其“绿箱”或“黄箱”的可能“归箱”属性做出判断。如果保险补贴是WTO规则允许的“绿箱”措施,则有更大的政策设计空间,如果不符合“绿箱”归箱条件,属于“黄箱”措施,则需要进一步分析其按照我国在WTO的入世承诺,在政策性农业保险这样的国内支持措施上还留有多大的政策设计空间。

(一)三大粮食作物政策性保险的制度设计空间

2004年以后中国进入工业反哺农业阶段,逐步加大对粮食等重要农产品“黄箱”补贴规模,中国农业综合支持量(简称AMS)也相应地由负到正。随着中国入世过渡期的结束,国内粮食供求矛盾不断累积,“黄箱”支持空间持续收紧,以托市收储为主要特征的粮食国内支持政策被推到了改革关口。为适应WTO规则,促进中国农业提质增效,中国自2016年起以“市场定价、价补分离”为总体思路对粮食国内支持保护政策进行了改革完善,但由于三大粮食作物在中国保障粮食安全政策目标中定位不同,因此三大粮食作物收储制度市场化改革的进程有所差异。中国于2016年取消了玉米临时收储政策,建立玉米生产者补贴制度,扭转了玉米“黄箱”支持超标的局面,而仍然保留稻谷、小麦最低收购价政策,所以稻谷、小麦剩余的特定产品“黄箱”支持空间仍然极为有限。WTO规则约束下,三大粮食作物剩余的特定产品“黄箱”支持空间不同,对不同“归箱”属性的农业保险补贴的容纳程度自然也存在差异。 

1.稻谷、小麦政策性保险的制度设计空间。2016年,中国将粮食直接补贴、农作物良种补贴、农业生产资料综合补贴合并为农业支持保护补贴(简称三补合一),解决了长期以来良种补贴和农业生产资料综合补贴以“黄箱”之名行“绿箱”之实的问题,此后中国对于稻谷、小麦实施的基于特定产品的“黄箱”支持措施仅剩最低收购价政策这一项。政策实施初期,中国稻谷、小麦最低收购价并不高,但随着种粮成本的快速攀升,以“生产成本加合理利润”或“生产成本加基本收益”为原则确定的最低收购价自2008年起持续上调,进而导致中国对稻谷、小麦的价格支持水平快速增长,其WTO国内支持规则合规性问题逐渐引起部分WTO成员关注。

2.玉米政策性保险的制度设计空间。继稻谷、小麦实施最低收购价政策之后,2008年我国对玉米实施了类似的价格支持政策,即玉米临时收储制度。在玉米临时收储制度的刺激下,我国玉米产量、库存量、进口量“三量齐增”,国内外价差持续加大,财政负担日益沉重。2016年中国在实施“三补合一”改革的同时,为调减玉米种植面积,扭转“三量齐增”的局面,由财政部印发《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》,正式取消了自2008年以来实施的玉米临时收储制度,在东北三省和内蒙古自治区建立了玉米生产者补贴制度。玉米生产者补贴制度是在玉米价格由市场形成的基础上,国家对玉米生产者给予定额补贴,其中国家对各省(区)亩均补贴水平保持一致,补贴基期(以2014年为基期)在一定年限内也保持不变,这种补贴方式与《农业协定》第6.5条a款所规定的可免除削减承诺的“蓝箱”措施的认定标准一致。

(二)WTO规则下完全成本保险和收入保险补贴的“归箱”属性

中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险“分品种施策”的推广方案,在考虑了三大粮食作物政策性保险的制度设计空间的同时,很大程度上也是考虑到了现行WTO规则下两种保险补贴按“绿箱”制度进行设计的可操作性差异后所做出的针对性安排。为了防止不合理的农业保险运行机制设计或过度的政府补贴,造成生产或贸易上的扭曲,《农业协定》附件2在将完全成本保险补贴和收入保险补贴列举为可归为“绿箱”措施类型的同时,也严格给出了相应的特定标准和条件。也就是说,中国对完全成本保险和收入保险实施的补贴若不能满足可被归为“绿箱”措施相应的特定标准,仍然会被视作具有补贴资金总量限制的“黄箱”措施。需要说明的是,由于完全成本保险补贴和收入保险补贴对应不同的“绿箱”规则条款,如完全成本保险的保险对象可以与特定作物挂钩,而收入保险的保险对象须与特定作物脱钩,这就导致彼此有着显著的可归为“绿箱”措施的可操作性难度差异。

1.完全成本保险和收入保险补贴可归为“绿箱”措施的规则差异。

(1)保险触发条件差异。从规则文本来看,完全成本保险和收入保险在保险触发条件上具有一定的相似性,如确定保险基准产量或基准收入所选取的时间范围是一致的,且均以30%的产量或收入损失率作为保险起赔点。然而,虽然两条规定在文本形式上具有相似性,但在内容上具有本质差异。

(2)保险赔付金额差异。从规则文本来看,补贴可被视作“绿箱”措施的完全成本保险的赔付金额以弥补农业生产者的总生产成本为上限,而补贴可被视作“绿箱”措施的收入保险的赔付金额以弥补农业生产者的全部涉农收入损失的70%为上限。

(3)保险附加条件差异。从规则文本上来看,第8.c条规定完全成本保险的赔付不对农业生产者未来的生产类型或产量做出要求,而第7.c条则规定收入保险的赔付应仅与农业生产者来源于农业的收入有关,不对当前的生产类型、产量、价格、生产要素等做出要求。从农业保险的实践来看,以产量损失为保险触发条件的完全成本保险,本身就很难脱离具体的农作物(或牲畜)来谈农业生产者的产量损失,因此第8.c条并不禁止完全成本保险的赔付与当前的生产类型进行脱钩。

2.完全成本保险和收入保险补贴可归为“绿箱”措施的可操作性差异。对比分析《农业协定》关于可被视作“绿箱”措施的完全成本保险补贴和收入保险补贴规则文本,可见虽然两类保险补贴通过合理的机制设计均可被归为“绿箱”措施,但收入保险补贴可被归为“绿箱”措施的难度更大。这主要是因为两者在保险对象上的差异性规定:完全成本保险的保险对象可以与特定作物挂钩,而收入保险的保险对象须与特定作物脱钩。即补贴可被视作“绿箱”措施的收入保险需要基于农业生产者整体涉农收入确定保险补偿,然而,这种收入保险形式对农业生产者收入统计数据质量要求极高,较少有国家具备实施条件。

综上所述,当前中国三大粮食作物国内既有支持政策推进上处于不同阶段,完全成本保险补贴和收入保险补贴被归为“绿箱”措施的可操作性上也存在显著的难度差异。从适应WTO国内支持规则的角度来说,由于稻谷、小麦最低收购价政策占用了绝大部分特定产品“黄箱”支持空间,玉米取消临时收储政策后剩余较大的特定产品“黄箱”支持空间,中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险推进过程中,最为理想的是对稻谷、小麦实施政府提供的补贴被归为“绿箱”措施可操作性较强的完全成本保险,对玉米则既可以实施完全成本保险也可以实施收入保险。此外,从农户需求的角度来说,稻谷、小麦价格方面有最低收购价政策进行托底,稻谷、小麦生产者投保自然灾害风险的意愿更强,玉米取消临时收储政策后,玉米种植户所面临的价格不确定性、不稳定性成为常态,具有投保价格变动风险的需求。完全成本保险较传统物化成本保险保额大幅提升,能够有效匹配稻谷、小麦生产者的需求,而收入保险理论上能够有效防范自然灾害和市场变动双重风险,切实保障玉米种植户收入。因此,对稻谷、小麦实施完全成本保险,对玉米实施收入保险,或许是中国现阶段推动国内农业政策设计与国际规则接轨的转型升级进程中,对于主粮政策性农业保险而言相对可取的制度设计。

 

3

我国“分品种施策”推进主粮政策性保险的方案探索与优化方向

对中国来说,完全成本保险和收入保险是一种较为新颖的农业支持保护政策工具,仍然需要在实践中进行不断探索、总结,吸取教训并完善制度设计中可能的不足之处。

(一)我国“分品种施策”推进主粮政策性保险的方案探索

2018年,财政部、农业农村部、银保监会联合印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》(简称《通知》),决定采用“分品种施策”的方式探索农业保险转型升级路径,对水稻、小麦开展完全成本保险试点,对玉米则同时开展完全成本保险和收入保险试点。在充分考虑各地经济基础、土地流转率以及农业保险工作基础的情况下,2018年中国批复了24个产粮大县进行完全成本保险和收入保险试点。

1.我国推进主粮政策性保险的原则性规定。《通知》在其附件《三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作方案》中对保险实施方案给出了原则性规定。第一,此次试点期限定于2018—2020年三年时间;第二,保险金额不得高于当年相应品种种植收入的85%;第三,试点的保险品种不得设置绝对免赔;第四,农户自交保费比例不低于30%。

2.试点地区推进主粮政策性保险的方案探索。第一,由于历年《全国农产品成本收益资料汇编》的发布存在时间上的滞后性且仅公布省级层面的产值与成本数据,因此各地确定基准产值或成本的做法与《通知》略有出入,但总体上与《全国农产品成本收益资料汇编》中的数据差异不大,实践中也得到了相关部门和农业生产者的认可;第二,各地既没有设置绝对免赔也没有设置相对免赔,保险公司对保险责任范围内的损失进行全额赔付;第三,各地在中央财政补贴的基础上给予了充分支持,总的保费补贴均达到70%,农户自缴保费按《通知》规定的30%最低标准设置。

(二)我国主粮政策性保险探索方案的WTO规则适应性挑战

从基于WTO规则约束和有效对接三大粮食作物既有国内支持政策的角度来看,中国现阶段可操作性空间更大的做法是对稻谷、小麦实施可在很大程度被归为“绿箱”措施的完全成本保险补贴,对玉米实施收入保险补贴。因此,关于考量2018年地方试点的保险方案能够在多大程度被延续到当前扩大实施范围的工作中的分析,对于稻谷、小麦而言主要是研判地方试点的完全成本保险补贴能否被归为“绿箱”措施,而对于玉米则主要是研判地方试点的收入保险补贴可能的支持水平是否超过8.5%“黄箱”措施微量允许水平。

1.关于稻谷、小麦完全成本保险探索方案的WTO规则适应性。从2018年《通知》的原则性规定来看,中国试点的完全成本保险补贴的制度设计实际上存在被归为“绿箱”措施的制度设计空间。但从地方的探索实践来看,虽然试点地区实施的方案与《通知》规定的原则性方案在保险赔付金额、保险附加限制等方面近乎一致,但在保险触发条件上略有出入,正是由于这种差异导致地方试点的完全成本保险补贴很可能被归为“黄箱”措施。按照中国各地前期试点方案,政府对稻谷、小麦所提供的完全成本保险补贴存在被视作“黄箱”措施的可能。当前,由于最低收购价政策的存在,根据我国在WTO的入世承诺,于稻谷、小麦而言,在政策性农业保险这样的国内支持措施上没有留多大的政策设计空间。因此,中国后续扩大稻谷、小麦完全成本保险实施范围进程中,可能无法完全沿用2018年各试点地区的探索方案,需要做出进一步的优化调整。

2.关于玉米收入保险探索方案的WTO规则适应性。虽然地方前期试点的玉米收入保险补贴实际上更有可能被归为“黄箱”措施,但其可能的支持水平为4.76%~5.95%,距离中国被WTO国内支持规则所允许的“黄箱”规则微量允许水平(8.5%)尚有一定的空间。因此,从WTO规则适应性的角度而言,中国各地前期探索的玉米收入保险试点方案是符合WTO国内支持规则的,很大程度上能够被沿用到2021年新一轮扩大主粮政策性保险实施范围工作中。

(三)今后我国主粮政策性保险政策设计的优化方向

从中国前期三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点的实践来看,地方在实施过程中关注更多的是当地农户的实际需求,而WTO规则约束及相应的具体制度设计的适配性并不会成为关注重点或追求目标。这也就意味着地方根据自身需求的具体实践,虽是对我国支持保护体系转型升级具体方式方法的有益探索,但同时也需要国家在宏观层面给予更加有针对性的优化方向引导。为顺利推进新一轮中国扩大三大粮食作物完全成本保险和收入保险实施范围工作,应着重考虑在以下几个方面对具体方案加以设计优化:1.对于稻谷、小麦继续推进完全成本保险,并将其优化为补贴可被视作“绿箱”措施的完全成本保险。2.对于玉米可继续实施收入保险,并着力探索“全覆盖、非特定”主粮收入保险。3.强化对WTO相关规则的理解与运用,同时中央要加强对地方完全成本保险和收入保险工作的指导。

4

总结

随着中国入世过渡期的结束,现行以价格支持为主的粮食国内支持政策体系已受到WTO规则的实质性约束,中国正积极推动国内农业政策设计与国际规则接轨的转型升级。在这一过程中,政策性农业保险作为国际上“对标”WTO合规国内支持政策的最重要的非价格农业支持保护工具之一,受到了高度关注。2018年起,中国开展了为期三年的主粮完全成本保险和收入保险试点探索,在试点期届满之际中国又明确指出要继续扩大实施范围的新要求。本文分析了WTO规则约束下中国实施三大粮食作物完全成本保险和收入保险的制度设计空间,并就2018年各试点地区探索的农业保险制度设计实践能否与我国入世承诺等国际规则约束相一致,以及在多大程度上可以被沿用到此次大规模实践进行了评估,在此基础上探讨了今后我国推进主粮政策性保险的优化方向。

第一,现行三大粮食作物国内支持政策推进阶段下,于稻谷、小麦而言剩余的特定产品“黄箱”支持制度设计空间极为有限,需着力推行被归为“绿箱”措施的可操作性相对较强的完全成本保险补贴,而玉米由于剩余了较大的特定产品“黄箱”支持空间,对不同“归箱”属性的农业保险补贴的容纳程度相对较高。

第二,根据我国在WTO的入世承诺和前期各地的探索方案,于稻谷、小麦而言,中国后续于扩大完全成本保险实施范围进程中,可能无法完全沿用各地前期探索的有被归为“黄箱”措施可能的补贴制度设计,但于玉米而言,能够在较大程度上沿用各地前期探索的收入保险制度设计。

第三,关于中国主粮政策性农业保险今后的优化方向应为:其一,继续推进稻谷、小麦完全成本保险,并将其制度设计优化为可被视作“绿箱”措施的完全成本保险补贴;其二,继续实施玉米收入保险,并着力探索“全覆盖、非特定”主粮收入保险;其三,强化对WTO相关规则的理解与运用,同时中央要加强对地方完全成本保险和收入保险工作的指导。

最后,需要说明的是,推进完全成本保险和收入保险策略的选择不仅要考虑到对WTO规则的适应性,还要考虑到对农业生产者种粮积极性及国家粮食安全的影响。本文重点讨论了WTO规则下中国三大粮食作物完全成本保险和收入保险推进策略,但囿于主粮政策性农业保险推进阶段限制,尚未研究两类保险对国内相关利益主体的影响。随着实施范围的进一步扩大,保险方案的进一步成熟,未来研究将着重分析完全成本保险和收入保险与其他农业国内支持政策协调配合下对农业生产者生产行为及粮食安全的可能影响。

 

 

 

 

 

*文章来源:农业经济问题

*侵权必删

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