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【债券-行业动态】地方政府债券监管政策的发展历程及经验启示

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2022/05/12 03:05发布
黄子乐
上海财经大学
学生
5月最新分享,欢迎留言探讨——【债券-行业动态】地方政府债券监管政策的发展历程及经验启示

引言

 

地方政府债券监管是财政监督的重要组成部分之一,加强和完善财政监督既是建立现代财政制度、优化财政治理体系的应有之义,也是坚持和完善党和国家监督体系的内在要求。党的十九届四中全会对加快建立现代财政制度提出了新要求;党的十九届五中全会强调,要健全政府债务管理制度,完善规范、安全、高效的政府举债融资机制。目前学术界对地方政府债券监管问题的研究主要是从监管体系构建、国外经验借鉴、发行监管、市场监管以及法律监管五个方面展开,这些成果大部分是从财政学、经济学、法学角度进行分析,为我国地方政府债券监管研究奠定了良好基础。2009年至今是新中国成立后地方公债实际发行时间段最长、债务问题较为突出、监管政策最为全面的时期,具有很大的研究价值,本文将对2009年以来我国地方政府债券的监管政策进行系统性回顾,并总结其历史经验,为我国现代财政制度建设和国家治理现代化提供重要借鉴。

 

“代发代还”:行政化控制的监管模式

 

2008年国际金融危机爆发,我国的经济社会发展面临挑战。为使国家经济能够保持平稳健康发展,党和政府决定采取积极的财政政策,我国地方政府债券由此开启了“破冰之旅”。2009年,国务院批准由财政部代理地方政府发行债券,与此同时,中央开始构建地方政府债券监管体系。

 

(一)采取“代发代还”模式

 

“代发代还”模式是指在经国务院批准的条件下,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费用等相关事宜的地方政府债券发行模式。地方政府作为偿还主体,需要按时并足额向财政部上缴债券本息、发行费用等资金,若未按时足额上缴,财政部将通过中央财政垫付代办地方政府债券的还本付息,并在办理中央与地方结算时如数扣缴罚息资金。这种“代发代还”模式节省了地方政府债券的发行成本,提高了发行效率,同时中央间接为地方政府提供了信誉担保,提高了地方政府的信用等级,起到了风险监督的作用,使得地方政府债券成为风险程度仅次于国债的“银边债券”。

 

(二)实施收支预算管理

 

以往中央发行国债转贷地方的资金只有往来科目列示,并未在中央预算和地方预算中反映,被称为“飘在预算外”的资金。与之相比,“代发代还”地方政府债券的收支纳入地方预算,这就意味着构成地方债务。《2009年地方政府债券预算管理办法》(财预〔2009〕21号)规定,2009年的地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理,而其支出纳入地方各级财政预算管理。实行严格的预算管理制度是加强地方政府债券监管的重要一环,地方各级人民代表大会(以下简称“人大”)通过审查批准地方政府债券的预算编制进行监督,地方各级财政部门根据预算安排、项目建设进度、资金拨付对地方政府债券的预算执行情况进行监控,预算管理提高了地方政府债券的计划性和透明度,有利于规范地方政府债券管理。

 

(三)实行发行规模控制管理

 

我国地方政府债券的年度发行总额由国务院研究确定,而地方政府的发债规模是由本级人民政府根据实际需求和偿债能力向财政部提出申请,然后由财政部审核后报国务院审批,经国务院批准后,由财政部下达各地债券规模上限指标,最后按照财政部规定经同级人大审查批准确定实际发行的债券规模。总之,地方政府债券发行规模是综合国家宏观经济情况、地方实际需求以及偿债能力等因素确定的,通过对发行规模进行监管,能在一定程度上防止地方政府过度举债,有效抑制地方政府债务风险。

 

(四)规范债券资金用途

 

为规范我国地方政府债券资金管理,提高资金使用效益,财政部专门出台了《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》(财建〔2009〕121号),明确规定地方政府债券资金使用项目范围,要求只能用于公益性建设项目,不得用于经常性支出,并要求债券资金支出实行项目管理,不得随意变更资金用途,同时地方政府债券资金还要遵守基本建设财务制度、国库管理制度、政府采购制度,并提出了违反规定的惩处措施。严格限定地方政府债券资金使用范围,能够有效预防地方政府滥用和随意变更债券资金行为,提高地方政府债券资金使用绩效。

 

(五)实行严格的行政审批制度

 

严格的行政审批程序是“代发代还”模式的特征之一,尤其体现在债券的发行和使用环节。在发行环节上,由国务院确定地方政府债券的总发行规模,根据省级政府报请国务院批准的额度编制地方政府债券收入,并且预算编制需报请同级人大审查批准;《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》(财库〔2009〕15号)规定,由地方政府与财政部共同协商确定地方政府债券每期的发行数额、发行时间等要素。在使用环节上,财建〔2009〕121号文特别强调地方政府需要及时向财政部报备债券资金项目安排情况。在地方政府债券起步阶段,严格的行政审批是必要的,是加强事前监管的一种有效手段。

 

(六)明确监管部门的监督责任

 

财政部是监管中央代发地方政府债券的总机构,负责对发行地方政府债券各相关机构进行管理和监督。而各级财政部门对地方政府债券收支负有管理和监督责任,对地方政府债券资金项目进行事前、事中、事后全过程的监督检查。地方人大对地方政府债券预算负有审查批准的监督职责。与此同时,地方政府债券资金项目安排管理还要自觉接受纪检监察部门、审计部门的监督检查。这就明确了财政部、各级财政部门、地方人大、地方纪检监察与审计部门在地方政府债券管理中的监督责任,初步构建起了以财政部审批监督、各级财政部门资金监督以及各级人大预算监督为主体的监管体系。

 

(七)提出信息公开要求

 

财库〔2009〕15号文对地方政府债券的发行提出了信息公开要求,即由财政部(国库司)在招投标结束后通过财政部网站、中国债券信息网等渠道向社会公布地方政府债券发行文件和中标结果。及时公开地方政府债券的发行文件和发行结果有利于为投资者提供正确的信息参考,强化社会公众对地方政府债券的社会监督。但是,在此阶段,尚未真正提出实行信息披露制度,对地方政府债券的信息公开要求也需进一步完善。

 

(八)加强远程招标现场管理

 

地方政府债券发行现场是发行过程监督的重要组成部分,《财政部、中国人民银行关于加强代理发行地方政府债券发行远程招标现场管理与监督有关事宜的通知》(财库〔2012〕84号)明确指出,由财政部负责地方政府债券发行管理,由中国人民银行负责操作区监督管理,省级(含计划单列市)财政部门现场观察招投标过程,招标现场人员都必须严格按照规定进入招标现场负责各自的工作,且发行人员中设专职监督人员,负责监督招标现场相关工作。这些发行现场的监督措施有力保证了地方政府债券的规范发行。

 

(九)小结

 

从以上监管政策内容可知,“代发代还”阶段的监管模式体现了中央对地方政府发债的全程控制,具有明显的行政化控制模式特征,通过双重审批加以监管,地方政府债券的实际发行规模和发行安排由中央审批。但是,财政部同时作为地方政府债券的发行部门和监督管理部门,担任了运动员和裁判员的双重角色,很难做到真正意义上严格而有效的监督。

 

“自发代还”:过渡性质的监管模式

 

2011年,中央开启了地方政府债券发行模式的首次改革,浙江、广东、上海、深圳4省(市)在国务院核定的发债规模内试点自行发债;2013年,新增了山东和江苏两个省份为“自发代还”试点地区。这一阶段在继续沿用“代发代还”阶段监管体系的基础上,进一步完善并增加了一些新的监管政策。

 

(一)要求建立地方政府债券偿债保障机制

 

在“自发代还”模式下,地方政府债券由地方政府在国务院核定的规模内自行发债,但仍然由财政部代办债券还本付息手续。《2011年地方政府自行发债试点办法》(财库〔2011〕141号)提出,试点省(市)应当建立偿债保障机制,在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。较之“代发代还”阶段,此时中央仍然为地方政府债券提供了隐性担保,“建立偿债保障机制”是在此基础上一项新增的监督措施,有利于增强地方政府的偿债责任意识,保障试点省(市)地方政府债券还本付息的资金来源,有效控制地方政府债券的偿还风险。

 

(二)要求信息披露更为详细

 

信息披露可以减少地方政府与投资者之间的信息不对称问题,为投资者提供正确的信息参考,有利于投资者根据实际情况作出投资选择,保障投资者的权益。财库〔2011〕141号文对地方政府债券信息的披露要求作了相关规定,财政部要求试点省(市)通过中国债券信息网和本省(市)财政厅(局、委)网站等媒体,及时披露本省(市)经济运行和财政状况等指标,这是新增的披露指标要求,新增指标能够真实反映地方政府偿债能力,并为投资者提供风险参考。

 

(三)规定债券期限品种和发行比例

 

自行发债试点省(市)不仅必须在国务院批准的发债规模限额内发债,而且财政部还限定了债券的期限品种以及发行的数量比例。其中财库〔2011〕141号文规定,2011年自行发债试点省(市)可发行3年期和5年期债券,并各占国务院批准的发债规模的50%;《2012年地方政府自行发债试点办法》(财库〔2012〕47号)新增了7年期债券,允许地方政府最多发行三种期限的债券,但限定每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%(含50%);2013年试点省(市)的地方政府债券发行期限品种和比例与2012年一致。限定地方政府债券发行规模可以有效防止地方政府过度举债,规定债券期限品种及其发行比例可调控发行结构,缓解地方政府偿债压力,有效降低地方政府偿还风险。

 

(四)提出逐步推进建立信用评级制度

 

债券信用评级是评级机构对债券发行人偿还债务能力和意愿的评估意见,也就是在统一的标准下对不同地方政府的财政透明度和稳健性进行评判,可以作为投资者分析债券发行人信用的重要参考。《2013年地方政府自行发债试点办法》(财库〔2013〕77号)提出,试点省(市)要积极创造条件,逐步推进建立信用评级制度,这是首次提出“建立信用评级制度”,为后一阶段正式建立信用评级制度做了铺垫。

 

(五)小结

 

“自发代还”试点周期短,试点范围非常有限,都是东部发达地区,加之实际发行主体与偿还主体并不一致,具有中间过渡性质,相关的监管政策仍需进一步完善。

 

“自发自还”:行政与市场有机结合的监管模式

 

我国于2014年正式启动了地方政府债券“自发自还”的试点工作,拉开了我国真正意义上地方政府债券发行的序幕。“自发自还”将债券的偿还责任明确至发行债券的地方政府,解除了中央政府的信用担保,坚持“谁举债,谁偿还”的原则。2014年修订的《中华人民共和国预算法》标志着我国首次从法律的高度正式赋予地方政府有限的举债权。2015年全面放开所有省、自治区、直辖市、计划单列市的自主发债资格,我国地方政府债券由此正式进入规范的市场化发行与运作阶段。2017—2018年,相继开展了土地储备、收费公路、棚户区改造的地方政府专项债券试点工作,2019年扩大了专项债券的资金投向,重点支持国家重大战略,落实贫困地区基础设施建设、污染防治、棚户区改造等项目,推进乡村振兴、生态环保、农村基础设施等公益性基础设施建设。2020年在出现疫情的背景下,财政部对专项债券的发行使用进行了扩围、增量、提速,并继续扩大了专项债券资金的使用范围。在这一阶段,地方政府债券监管政策在此前基础上进一步健全、完善和拓展。

 

(一)健全地方政府债券信息披露制度

 

在之前要求信息公开的基础上,“自发自还”债券正式提出了在地方政府债券发行工作中实行信息披露制度,财政部出台规范性文件《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》(财库〔2014〕69号),对地方政府债券的信息披露部门、原则、时间、内容、渠道等方面作出详细规定,其中新增了地方政府债务情况、信用评级情况以及重大事项信息的披露要求。2015年先后发布了一般债券和专项债券的信息披露要求。《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》(财库〔2017〕59号)提出,要提高信息披露质量,并制定了信息披露的样表,统一了信息披露的格式和要求。2018年《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》(财库〔2018〕72号)规定,要简化信息披露程序,省级财政部门不再向财政部备案需公开的信息披露文件,并将信息披露情况作为财政部评价各地地方政府债券发行工作的重要参考。

 

《地方政府债务信息公开办法(试行)》(财预〔2018〕209号)的出台,标志着信息公开正式进入规范化阶段。2019年12月,中国地方政府债券信息公开平台(www.celma.org.cn)正式上线试运行,该平台通过定期公开地方政府债务限额、余额以及经济财政状况、债务发行、存续期管理等信息,促进形成市场化融资自律机制,有利于规范地方政府债务管理、防范化解债务风险。另外,财政部还出台了《地方政府债券信息公开平台管理办法》(财预〔2021〕5号),地方政府债券的信息披露机制正在逐步完善,地方政府债券管理随之规范化和透明化。

 

(二)健全地方政府债券信用评级制度

 

在“自发自还”阶段,财政部首次明确提出实行信用评级制度。2014年地方政府债券第一次引入第三方评级机构,财库〔2014〕69号文初步搭建了对发债地方政府的信用评级框架,将试点地区地方政府债券信用评级划分为三等九级,以表示不同的偿债能力,并对地方政府评级的行为规范作出严格规定。财库〔2017〕59号文首次提出制定地方政府债券信用评级自律规范,此外,财政部还提出研究建立地方政府债券信用评级机构黑名单制度。

 

随后,财政部明确指定由中国国债协会研究制定地方政府债券信用评级自律规范,建立地方政府债券信用评级业务评价体系。2020年中国国债协会出台了《地方政府债券信用评级业务自律规范指引》(财债协〔2020〕6号),对信用评级机构及其人员的工作原则、信用评级程序及业务规则、信息披露要求、自律管理四个方面作了相应的规定。该文件有助于强化我国地方政府债券信用评级机构的行业自律。

 

《地方政府债券信用评级管理暂行办法》(财库〔2021〕8号)进一步明确了财政部作为业务管理部门对地方政府债券信用评级工作的监督职责,并针对信用评级工作作了具体规定,对构建和完善我国地方政府债券信用评级机制有重要的指导意义。信用评级制度作为地方政府债券发行监督的重要技术手段,在地方政府债券的发行监督过程中发挥了重要作用。

 

(三)明确财政部驻各地财政监察专员办事处的监督职责

 

财政部驻各地财政监察专员办事处是我国地方政府债券的管理和监督机构。《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)都提出,财政部驻各地财政监察专员办事处要加强对一般债券和专项债券的监督检查。为进一步加强财政部对地方政府的监督,规范其监督行为,财政部印发了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号),该办法明晰了财政部驻各地财政监察专员办事处的具体监督内容,并要求建立信息共享机制和常态化的地方政府债务监督机制。2019年,按照党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署,财政部驻各地监察专员办更名设立为财政部各地监管局,这是财政部派出机构和管理体制的系统性、整体性重构。

 

(四)对地方政府债务实行限额管理

 

2015年,十二届全国人大常委会第十六次会议审议批准的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》,标志着我国依法开启了对地方政府债务的限额管理,而《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)则意味着我国正式对地方政府债务实行限额管理。财预〔2015〕225号文明确规定,要合理确定地方政府债务总限额,对地方政府债务余额实行限额管理。限额管理象征着地方政府债务总规模有了“天花板”,地方政府债券被“关进笼子里”,从目标上锁定地方政府债务风险。这种对地方政府债务进行限额管理的监督手段可以有效防止地方政府举债冲动,严控地方政府债务风险。

 

(五)建立健全地方政府债务风险评估、预警、化解和应急处置机制

 

地方政府作为“自发自还”债券的发行和偿还主体,扮演了市场主体的角色,独自承担地方政府债券的风险,因此风险防控工作是“自发自还”地方政府债券的重中之重。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)从加强地方政府性债务管理的角度提出要控制和化解地方政府性债务风险,建立地方政府性债务风险预警机制,要求各级政府制定应急处置预案,建立责任追究机制。上级政府对下级政府的风险预警可以起到约束地方过度举债的作用。财预〔2015〕225号文明确了各省、自治区、直辖市政府要对本地区政府债务风险防控负总责,建立健全债务风险化解激励约束机制。《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号)对地方政府债务风险应急处置做了总体部署和系统性安排。《中华人民共和国预算法实施条例》(中华人民共和国国务院令第729号)第四十七条对此又进行了细化和扩展,有利于地方政府债务风险的全流程管理。风险的评估、预警、化解、应急处置贯穿了地方政府债券风险控制的整个过程,发挥了风险监督的作用。

 

(六)健全地方政府债务监督和考核问责机制

 

财预〔2015〕225号文提出要健全地方政府债务监督和考核问责机制。在监督方面,地方各级政府要主动接受本级人大和社会监督,定期向社会公开政府债务限额、举借、使用、偿还等情况;审计部门要依法加强债务审计监督,财政部门要加大对地方政府违规举债及债务风险的监控力度。在考核方面,要将政府债务管理作为硬指标纳入政绩考核,强化对地方政府领导干部的考核。在问责方面,地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任,对工作不力或违规的,追究相关人员责任。2017年全国金融工作会议指出,各级地方党委和政府要树立正确的政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。这是中央首次明确提出对地方政府债券实行终身问责并倒查责任制,进一步约束地方政府的发债行为,是地方政府债券监管的一项重要措施。

 

(七)建立健全地方政府债券绩效管理机制

 

如何用好地方政府债券,才是防范债务风险的关键。加强地方政府债券资金绩效管理是促进地方经济高质量发展的现实需求,是实施全面预算绩效管理的法定要求,也是防范债务风险的重要手段。我国地方政府债券资金绩效管理工作正在一步步推进,《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)提出,要建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理,加强对债务资金使用和实施情况的监控,提高债务资金使用绩效。2020年11月20日,山东省财政厅印发《山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法》(鲁财债〔2020〕70号),属全国首创。该办法明确了职责分工,规范了政府专项债券项目全程绩效管理。2021年6月10日,财政部出台了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(财预〔2021〕61号),规定要对地方政府专项债券进行事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控和绩效评价管理。地方政府债券绩效管理有助于监控资金使用情况,提高资金使用效率,防控债务风险。

 

 

(八)小结

 

较之“代发代还”和“自发代还”,“自发自还”最显著的突破表现在地方政府债券信用基础的变化,即由“代发代还”和“自发代还”的国家担保转向“自发自还”的地方政府自身信用,使地方政府完成了从管理者向市场主体的角色转变。这是一种更加市场化的债券发行方式,有助于增强地方政府的偿债责任意识。“自发自还”阶段的地方政府债券监管政策具有明显的市场化特征,较前两个阶段更加完善。

 

地方政府债券监管政策的经验启示

 

纵观自2009年以来我国地方政府债券“代发代还”“自发代还”“自发自还”三个阶段债券监管政策的发展历程,可以看出我国地方政府债券的监管政策处于一个不断探索和完善的过程中。总结这段地方政府债券监管政策的历史经验,可为今后我国地方政府债券监管体系的完善和现代财政制度的建立提供重要借鉴。

 

一是进一步完善我国地方政府债券法律监管体系。通过梳理已发布的与地方政府债券相关的文件可知,目前我国地方政府债券监管的主要依据是《中华人民共和国预算法》和财政部出台的一系列办法、意见、通知等行政规范性文件,但其法律效力不足以达到法治化的要求。因此,我国可参照国际经验,尽快制定出台一部符合现代财政制度规定的专门的公债法来构建规范、透明的举债融资机制,为规范地方政府债券的发行管理提供完备的法律保障。

 

二是进一步加大地方政府债务信息公开力度。近年来,随着我国地方政府债券信息披露制度的逐步建立和完善,各级地方政府债务信息的透明度日益提高。未来,有条件的市县级政府可在其财政局网站设立相关的债务管理专栏,公开其债务信息,进一步加大地方政府债务信息公开力度,以有利于提高地方政府债券管理的公众参与度和加强社会监督。健全政府债务公开机制,促进形成市场化、法治化融资自律约束机制。

 

三是要进一步规范地方政府债券的信用评级工作。信用评级作为第三方独立意见,能够识别政府真实信用情况,是我国地方政府债券发行的必备条件,也是推动我国地方政府债券市场健康发展的重要工具。评级机构作为第三方机构,要严格按照市场化原则择优竞争,构建科学全面的评价指标体系,提高评级结果的独立性、客观性、完整性和权威性,给予投资者准确的信息参考,满足公众的知情权。

 

四是进一步加大监管政策的执行力度。政策充分发挥作用的关键在于政策的执行力度,否则再好的制度设计、政策内容都将只是一纸空文。只有在监管政策完善的同时加大监管政策的执行力度,严格落实监管政策内容,才能做好地方政府债券的监督工作,从而规范地方政府债券的管理。

 

 

 

 

*文章来源:债券杂志

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